进一步深化基层治理改革，不断提升上海城市治理水平

　　十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标之一，作为对此的积极回应，上海市委将创新社会治理、加强基层建设作为2014年一号重点调研课题，并形成“1+6”文件正式颁布。至今，基层治理水平已取得了显著提升。然而囿于行政理念和实践的巨大惯性以及社会资源统合的实际困难，仍有一些方面未能达到预期目标；同时，随着社会发展出现的新问题和新要求，社会治理领域又产生了一些新挑战。新老问题叠加考验着城市治理的反应力和韧性，这将是下一阶段持续推进社会治理能力提升需要直面的主要瓶颈。

　　一、政府端条块关系仍未理顺，指令性创新同质低效

　　一是条块机构对应无序，职责分配相互制肘。首先，“1+6”文件明确“优化街道党政机构设置”，机构设置从“向上对口”的管理模式变为“向下对应”的治理模式。然而，条线单位却没有作出相应调整，导致了工作不够协调。其次，在“条块结合、属地管理”模式下，街道综合治理与条线专业管理缺乏有机衔接。条线单位提出，队伍下沉后，本身的领导力大大削弱，甚至出现下沉队伍被街镇调用到其他岗位。且原先条线内部的交流也在下沉后形成人员固化，缺乏流动性，既不利于个人专业能力提升，又容易滋生懈怠腐败。

　　二是指令式创新，重量轻质。近年来社会治理创新逐渐发展为地方政府的普遍选择，政府创新成为一种制度现象。自上而下的“指令式创新”其奖惩机制能够帮助政府部门克服创新障碍，但同时也会限定它们的努力水平，由此导致普遍同质化。如广泛的“社区创新治理”项目评比，各街道可调用资源和因循的路径大致相近，所以看似层出不穷的创新手段基本围绕物资调动、优化服务配送、加强宣传渗透等，不同的只是投入成本。

　　二、政社关系不清，自治共治发展不充分

　　一是社会组织专业化程度不高，行政关联度较高。目前不少社会组织行政色彩浓厚。资金来源行政依赖；项目选择迎合政府部门偏好；街镇社会组织服务中心等枢纽平台引导社会组织深度对接社区的功能不强；政府部门购买服务各自为政，导致项目设置同质化、碎片化；项目经费稳定来源少、期限短，影响项目运作的可持续性和深化拓展。

　　二是社工队伍职业定位不清，人才流失较严重。“1+6”文件专门制定了《社工管理办法（试行）》，可见对这支队伍的重视。虽然已经取得明显成效，但目前社工队伍流动性大，不满编现象普遍存在。首先是由于薪酬较低，晋升通道狭窄；而更常见的一种流失是通过招考进入事业编制或公务员序列。不少街镇也将把考入事业编或公务员的社工留在本地作为培养成功的案例。这在某种程度上就等于将社工队伍定位为公务员预备役，本身就限制了社工独立的主体地位，动摇了队伍的稳定性。此外，基层综合治理对专业能力要求越来越高，例如公共卫生、心理咨询等。而这样能够对具体事件进行专业处置的社工仍大量稀缺。

　　三是居委自治属性弱化，有违改革初心。虽然“1+ 6”文件通过准入机制，但盖章证明范围清单问题依旧存在；协助行政事务边界不清晰等老问题也未有效解决。更重要的是，事项下沉街镇后，社会治理的实现和公共服务的交付依旧面临“最后一公里”的问题，因此只能继续下沉居委。同时，居委会有效运作的主导能力不强，主要还是依靠“三驾马车”的协同。比如，大多数社区都设有“三会”制度，但应用并不广泛，对传统的工作方式存在路径依赖，对民主协商有畏难嫌烦心态，存在着不会协商和不愿协商的情况。

　　三、治理工具专业支撑力度不足，治理能力现代化仍有差距

　　一是法治保障不足。首先，行政综合执法下沉急需法律支撑。新《民法典》对《物权法》中的相关规则做了变更，但在实际操作中许多问题需要对具体事项进行解读，亟待条线主管单位对较为集中的问题进行培训或提供司法解释。又如，由于执法事项清单覆盖面不断扩大，城管执法的难度也不断加码，进而导致大案拆小案等非常规操作，造成行政诉讼多发。其次，在法治引领自治共治方面，社区代表大会、社区委员会等共治平台在性质上缺乏法律界定，基层对推进共治的作用、内涵、路径尚无普遍共识。而公共话题收集、议题提炼、决策的执行及监督评估等方面也缺少程序上的明确规定。

　　二是数治技术架构与现实图景融合不充分。具体而言，条线数据不互通，基层忙于重复统计；基层作为原始数据提供者却无法使用数据，因为上级端口不对下级开发。这背后的逻辑是，基层治理是一个封闭体系，无需横向、纵向数据资源支撑。这种孤立的行政管理逻辑已经不符合多元社会治理的现状，使信息技术和数据资源无法有效增强社会治理的能力，阻碍了政府响应性和公共服务针对性的提升。其次，当前数据治理基础设施建设主要是政府行政管理结构的在线化，而非社会治理的数字孪生，没有嵌入社会自治共治的模块。目前在线空间基本是以微信群形式联系，但群内交流随意性强，且受互联网传播形式的一些限制，有时反而出现居民退群或群主踢人等激化基层内部矛盾的情况出现。

　　为进一步优化基层治理改革提出以下建议：

　　一、政府内部理顺条线机构设置与权责划分，更新创新理念

　　市区两级政府参考基层机构设置和业务责任范围，相应调整，以加强统一领导和专业指导。在下沉队伍管理中，尽快理顺条块的职责范围，明确“招、管、用、考(核)”的责任主体及条块双方的联动关系。以城管队伍为例，在全面下沉后，建议“管、用”在属地，确保治理的高效性；但“招、考”，包括日常培训，仍在市区局，保证执法队伍的专业性。注重以现实需求为核心导向的线性创新模式，从而体现出社会治理的公共性和多元性。

　　二、以项目撬动共治自治，进一步保障社工队伍专业化发展

　　聚焦民生高度相关项目，培育社区公共性，鼓励公众深度参与。以新型邻里关系、新型街区建构为重点，撬动基层自治参与的活力与动力，创新基层共治模式。这样方可破解陌生人社会不利于形成社区共同体，进行自治共治的难题。先以民生项目为平台培育社区凝聚力、摸索各地独特的自治共治机制，最终实现全过程人民民主和“人民城市人民建”。给予社工队伍双重职业发展路径，加强专业型社工队伍的建设。目前社工职业水平考试仍是职业资格认证（民政主管)，未来可探索将其纳入专业技术资格认证系列(人社主管），从职业发展上提升专业化发展空间。同时，探索将社工队伍分为“行政序列”和“专业序列”。前者通过专业行政工作培训（如民宗工作），获得相关工作资质，作为公务员预备役进行岗位实践和未来职业规划。后者则参照目前对社工发展提出的要求，发挥其作为独立职业队伍的专业性。并且可在通用型社工的基础上，建立专业型社工发展体系。侧重招聘、培养社区规划、心理咨询、公共卫生等一系列专业人才。

　　三、加强法治保障，破解数治鸿沟

　　条线主管单位首先要承担起及时回应依法治理的职责，以提升基层队伍在工作中的公信力和权威性；定期进行专业培训，提高队伍依法治理水平。引入律师“外援”，针对执法清单所列任务进行“预习”，降低行政诉讼风险。向下开放社会治理端口，探索社区治理参与模块。在开放端口尚不成熟的情况下，先开放自有数据，即使基层至少拥有对自行上传数据的使用和更新权，这样也更便于动态管理，此外，目前社区治理中，年轻人较少介入，如果在数据治理网络中搭载在线议事、协商、社会监督等功能，则能够通过抓住参与偏好，提升参与便利度，推进新生代参与社区治理，以一种治理O2O的方式重塑自治共治的人文治理生态。