创新制度供给，优化产业结构，强化五个新城城市功能建设

　　作为引领高品质生活的未来之城、上海服务辐射长三角的战略支撑点，五个新城是上海着眼超大城市整体战略布局中的关键内容。五个新城的高质量发展，是服务构建新发展格局的必由之路。调研发现，五个新城实质上处于中心城区的附庸状态，发展能级严重不足，对标邻省的苏锡常城市显得落后。瓶颈如下：

　　一、新城土地供给模式效率低下，难以满足高质量发展需求

　　土地空间的高效利用，是高品质新城建设的前提保障。目前五个新城的土地供给，在总量上能够满足需求，但亟需在土地供给和利用方式上改革创新，以提高土地空间的承载能力和产出效率，更好满足产城融合建设的高质量发展需求。新城土地供给侧存在的问题主要有三方面：一是规划供地模式陈旧。五个新城仍然延续着传统的工业区和居住区的开发模式，制约着新城的高品质建设。例如新城商办供地的面积大多在30―120亩之间，不仅难以满足大型高品质项目数百亩的用地需求，也难以满足小型特色项目十几亩的用地需求；二是存量土地低效利用。五个新城中有不少存量土地存在低效利用的情况，其中不乏产业转移后遗存的工业用地，这些低效土地的再更新、再利用存在较多障碍。例如历史遗留问题用地，由于其处置工作常常面临诉讼和信访，并且缺乏规范性的操作办法和法律支持，基层在处置此类用地时普遍存在畏难畏责的情况，导致工作无法推进，影响土地资源盘活；三是土地功能调整受限。产城融合建设中，要根据需要灵活调整土地用途，包括产业用地与住宅用地、公共服务设施用地的位置关系和比例关系等都会需要调整，但受限于规划刚性，这些调整往往难度较大。以新城社区打造“十五分钟生活圈”为例，诸如“便民驿站”等小型改善型功能设施，就常常因规划刚性问题而难以落地。

　　二、产业聚集度不高、结构有待优化、同质化“内卷”严重，导致新城发展内在驱动力不足

　　产业是城市发展的驱动力。然而，五个新城的产业发展格局与“一城一名园”的高点定位难以匹配：产业链的关键环节、核心价值尚待挖掘，缺少龙头企业、总部经济、高能级项目。究其原因：五个新城的制造业大部分以生产基地为主，处于产业链的低端环节，对产业链的引领能力和辐射度不足；研发设计、金融服务、商务服务等生产性服务业占比较低，对制造业的支撑乏力。长期以来，各新城之间的产业同质化“内卷”严重，在发展数字经济、智能制造、生物医药等多领域，与浦东软件园、张江高科技园、漕河泾高新技术园等上海各大产业园业务也频频雷同。

　　三、新城推进办权责分工不明，难以发挥建设管理实效

　　五个新城纷纷组建“新城推进办”牵头负责推进建设工作，但推进办仅能发挥项目协调功能，并未构建起权责清晰、规范有效的管理运营体系。由于各新城并非单独完整的行政区划，涉及到多个不同类型管理主体需要协调，既有街镇社区，也有新城公司、开发区等主体。在新城发展建设中，各主体之间权责边界不清晰，对新城的产城融合建设和高质量发展产生负面影响。

　　为此，建议：

　　一是创新用地机制，实行清单放权，扩大新城建设发展自主权

　　创新用地机制，支持新城内产业区块实行混合用地等政策，鼓励功能混合。通过土地性质变更、容积率上调及转移等激励政策，引导商业、创新产业、办公、生态廊道等用途混合，促进复合业态的土地开发利用模式，满足产城融合建设诉求。对于粗放、低效用地，要强化全生命周期管理，定期开展产业项目资源利用效率评价工作，创新低效用地分类处置和退出机制，允许产权人以现状产权为前提条件申请置换或再开发，并给予容积率调整、税费优惠等配套政策，支持节余产业用地分割转让。对于历史遗留问题土地，加强政策和法律支持，通过规范化机制的“推动”和奖补政策的“拉动”，促进处置工作的尽快完成。

　　按照“能放则放、按需下放、效率优先、服务发展”的原则，将符合新城功能定位、有助于促进规划建设、有利于完善公共服务和促进有效治理的管理事权下放，扩大新城建设发展自主权，优化资源的使用效率。对于必须要市级条线审批的事项，实行项目审批绿色通道，加快产城融合项目推进速度。

　　二是明确核心产业，聚焦协同发展，构造新城的“产业朋友圈”

　　五个新城应围绕上海具有全球影响力的科技创新中心建设，并结合国家战略性产业规划，根据自身特点明确核心产业定位，布局谋划最具潜力的主导产业、特色产业，避免同质化竞争。例如，嘉定新城应进一步巩固汽车产业优势，聚焦发展新能源车产业；松江新城应充分利用大学城的资源优势及上海产教研一体化的政策优势，集中力量推动科研成果产业化，聚焦发展新材料等高科技含量产业；青浦新城应聚焦发展数字经济产业；奉贤新城应在美丽大健康产业基础上，以高端生物医药产业为定位；南汇新城则应全面融入自贸区新片区国家战略，在构筑先进制造业产业体系中，进一步明确主导产业。

　　在明确核心产业的基础上，聚焦产业链、价值链关键环节，创新金融服务功能和业态，促进资金链、产业链、创新链“三链”融合，形成产业创新高地。依托G60科创走廊、沪通港沿海创新发展翼、沪甬温沿海创新发展翼、沿江创新发展带等产业走廊的建设，加强五个新城与长三角城市之间的产业链协作分工，构造新城的“产业朋友圈”，促进生产要素的跨区域联动。

　　三是完善管理机构设置，注重长期效益，提升新城建设发展质量

　　借鉴苏州工业园区经验，完善新城管理机构设置。苏州工业园区十分重视科学规划，遵循“先规划后建设”和“整体性规划，阶段性开发”的宗旨，20多年来，其发展建设情况与建园之初的规划并无多少差异，体现了其规划的超前性和科学性。根据国际惯例，苏州工业园区还将监管者、管理层的职能与开发商区分开来，建立了一系列有效的机构，分别负责园区的监督、管理和开发建设，这对园区的平稳运行至关重要。

　　五个新城应通过超前性规划和分阶段开发，来提升新城的整体品质。还应完善管理结构设置，将监管、管理职能与开发建设相分离。设立新城管委会，统筹负责新城区域的管理和监督，出台更为稳定和透明的发展规划和管理政策，为新城的产城融合建设打下坚实的基础。同时，吸引社会资本，与市属、区属国资合作成立混合所有制公司，负责新城的开发建设和运营维护，为新城的居民和企业提供更为专业和高效的服务，营造更为良好的发展环境。