关于完善我市社会信用守信激励实施制度的建议

　　近年来，在中央的要求与推动下，以地方性立法为主导的社会信用体系建设快速推进。上海的最新规划也明确指出，多个重点领域的信用监管体系将在2023年底全面建立、全面覆盖。信用监管将成为实现国家治理体系现代化的重要方式。不同于其他地区，上海作为全国信用建设先行者，失信联合惩戒滥用并不是目前的主要问题，如何全面深化社会信用体系的发展和应用才是突破的重点。其中，守信激励机制的进一步深化即是重点。

　　失信惩戒和守信激励是社会信用体系的两大核心功能。但是相比失信惩戒，守信激励仍是目前实践中相对薄弱的环节。立法和政策文件中不仅没有厘清守信情节的认定标准，也缺失守信评价的规则和程序，对其适用范围和措施类型更是规定零乱。如此导致守信得益的社会效应无法彰显，相关的操作和制度衔接不畅。

　　一、守信激励的范围不清。法律上需要激励的守信行为应当对应特定事实，但是关于守信的内涵，目前无论是中央的政策文件还是地方立法均没有明确规定。守信行为确实无法像失信行为那样在立法中具体例举或者类型化。因为诚实信用是中华民族的传统美德，也是我国公民的基本素质，日常、基本的守信行为不必要，也不应当给予重点激励。同时，守信激励也不能作为提供福利和优惠的“万能”理由，对于一些与诚信无关的情节，不应当巧立守信名目予以激励。过于泛化守信激励范围，也会导致政府财政难以兑现承诺。

　　二、守信激励的制定主体和实施依据零乱。由于国家层面的社会信用立法尚未制定，目前各地的守信激励的制定主体和实施依据也未统一。以制定主体为例，各地立法所明确的征信主管部门，一般是承担相关协调议事功能，实际负责具体守信激励工作的仍是各专门法授权的职能部门。如此导致有权制定和实施守信激励的主体庞杂，有笼统规定国家机关以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的主体可以组织实施，有规定区县级以上人民政府可以制定实施，更多则是没有对此作出限制。结果，不仅守信激励的制定主体法出多门，相关的备案和审查工作也难以落实，守信激励工作中的有效监督存在纰漏。

　　我市的守信激励制度可以从以下方面来作制度完善：明确守信情节认定的特定内涵；由统一主管部门来审查和公布守信激励依据，并要求相关主体在实施过程中严格遵循公开原则；行政性的守信激励措施应当依法缩限适用范围；守信激励具体措施的创设要遵循类型化的科学形式。

　　一、以积极性和消极性两方面特定事实来准确认定守信情节

　　基于守信和失信行为的相对关系，立法上对守信情节的拟制可以从积极性和消极性两方面事实来认定。其一，消极的守信事实，即在特定领域没有发生失信行为，而提高守信评价的标准是守信状态的持久和累积程度。对此，应当通过法规范来明确有效的守信期间，以提高公众的期待可能性。其二，积极的守信事实，即发生部分特定的守信行为，如见义勇为、慈善捐赠和志愿服务等公益活动，或者获得荣誉称号、立功、英模等嘉奖的，上述守信事实可以依法转化为守信评价的内容。在积极守信情节的认定上应当遵循正当关联和比例原则，不过度泛化守信评价的范围，同时具体激励措施应当与信用主体的守信行为、社会贡献程度和公众认知度相适应。

　　二、由统一的主管部门来审查和公布守信激励依据，要求相关部门在实施过程中严格遵循公开原则

　　可以由各职能部门来负责具体的制定和实施工作，但是要明确由各级政府的公共信用管理部门来统一审查和发布守信激励的相关依据、措施和清单。同时，守信激励的实施过程还应当遵循公开原则。即形式上，在确定守信激励的清单和认定标准时，应当充分征求社会公众意见；确定实施的具体事项、主体、对象、手段、依据、期限等内容都应当在事前及时公开。

　　三、行政性的守信激励措施不得损害有竞争关系第三人的基本权利

　　守信激励是一种新型社会治理方式，可以从行政性、市场性、行业性、社会性等不同角度和手段来发挥全方位的信用激励效果。但是在法治视角下，行政性的守信激励措施仍要遵循依法行政原则，在适用范围上审慎把握。如在市场信用方面，固然可以根据市场主体信用状况实行分类和动态管理，对应采取优惠便利、增加交易机会、降低市场交易成本等激励措施，提升守信激励的示范效应，促进营商环境持续优化。但是，守信评价不得成为限制基本权利的竞争条件，如不得以信用评价为由限制某些公共资源交易市场的准入资格，只宜在同等条件下作为择优条件。在公共信用方面，有良好信用记录的公民固然可以在养老、就医、教育、就业、信贷、公共交通运输、旅游等公共服务领域给予优待，政府也应当不断拓展这些守信激励应用范围，提升公共福利。但是守信激励的公共产品优待只能匹配专项资源，而不得变相成为削减或剥夺其他主体合法权益的事由。

　　四、守信激励措施的创设应当遵循类型化的科学形式

　　在符合国家财政规定的基础上，守信激励这类给付行政行为可以不受法律保留原则的严格约束，法律、法规、规章以及规范性文件均可以创设守信激励。但是我们也看到，目前上海地方立法中，对守信激励措施的类型化规定并不全面，考察全国范围的地方立法，也发现大多都是不周延的例举。问题就在于，实体上的守信激励措施未进行科学的类型化归集，导致立法工作中难免挂一漏万。通过梳理现阶段国家和地方的法政策文件，在此进行必要补充。理论上，守信激励措施可以是以下类型，包括：1.优先资质。在政府财政性资金补助、创业扶持、税收优惠等政策实施中，守信激励对象可以在同等条件下列为优先选择或者给予重点支持。2.等级提升。在公共资源交易或招投标中，对守信激励对象可以予以信用加分、提升信用等次。3.服务优化。在各项公共服务领域给予优先供给和保障。4.执法信任。在日常监督管理和专项检查中，对其合理降低抽查比例和检查频次。5.官方宣传。在信用门户网站或者相关媒体上对守信激励对象进行宣传推介。在此框架之中，上述类型的守信激励措施可以在后续立法中作进一步明确和补充。