关于加强平台规则监管，引导互联网企业规范健康发展的建议

　　一、背景情况

　　互联网平台企业重构生产生活方式同时也引发了诸多争议。近年来，《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》《关于平台经济的反垄断指南》等意见相继出台。对平台企业加强规范成为互联网经济发展的重要议题，而通过信息共享、备案审查等手段，加强对平台规则的监管，更是引导互联网企业在法治轨道上健康发展的关键。

　　二、问题及分析

　　1.偏重特定行为监管。各部门对平台加强监管的重心在于直接制定针对特定行为的规范文件，即对平台企业和平台参与者的行为规制采取直接监管的思维方式。如对于平台侵权和“网络黑灰产”等问题，目前处理方式是直接对平台企业或平台内经营者违规行为进行处罚。这种各个击破的监管方式缺乏在全局、宏观层面的考量，也难以把握政府干预的边界。

　　2.对平台规则重视不够。当前通常将平台规则当作一般的合同对待，并将平台企业与平台参与者之间的法律关系看做平等主体之间的合同关系。这种传统的认识忽略了平台企业作为管理者的特殊地位。虽然市商务早在2014年印发的《关于上海加快推动平台经济发展的指导意见》提及“健全各类平台运营的规则和标准，逐步完善平台企业市场准入、管理制度和服务标准”等内容，但后续未再出台具体操作性的监管文件。

　　3.平台规则内容范围庞杂。除常见的《用户服务协议》《隐私政策》等协议文本类之外，还有通过“问答”形式散见于平台“帮助中心”等栏目下的文本规则；除文本类规则之外，由网络技术搭建的平台服务在算法、功能设置上还存在技术规则。如“大数据杀熟”“最严算法”、开放平台技术规则和APP默认功能设置等问题实际上也是平台技术规则的一部分。简单地对个别常见协议文本的审查，已不适应当前平台企业的规范引导要求。

　　三、建议

　　加强对互联网的“平台规则”监管，需要建立“国家监管平台企业、平台企业管理平台”的二元治理结构。由国家网信办等四部门联合发布，将于2022年3月1日施行的《互联网信息服务算法推荐管理规定》，从互联网信息服务角度，对算法推荐规则作出具体规范。要更好规范市场竞争秩序，保护消费者、劳动者合法权益，除“算法推荐”之外还须有更全面的监管措施。故建议借鉴我市对传统企业格式条款的监管方式，由上海市市场监督管理局牵头建立“平台规则备案审查”制度。

　　（一）明确监管范围

　　监管范围包括本市范围内各类平台企业在经营、管理过程中所制定的所有文本类平台规则及特殊技术类平台规则的说明文件。文本类平台规则是指以文本为最终呈现形式的平台规则，如协议、规则、规范、公告、指引等。技术类平台规则是指通过算法、功能逻辑呈现的平台规则。技术类平台规则包括：1.平台在提供互联网信息服务过程中应用的算法推荐技术；2.第三方接入开放平台的技术规则，如会涉及用户授权、用户数据信息安全问题的授权登录、一键分享等功能；3.默认功能设置，如APP默认设置应当尽可能保障用户个人信息安全性；4.其他应当纳入特殊技术类平台规则的，在商业秘密权责规范的情况下，平台企业可选择同时上报技术规则相应的程序代码。

　　（二）加强重点内容审查

　　1.经营主体明确。平台企业应当在用户协议等基础规则中明确具体服务内容和参与经营主体；2.文本类平台规则内容齐全、合法。如平台规则应当包含以下基本内容：个人信息处理规则、知识产权保护规则、消费者权益保护规则、未成年人保护规则等平台内部管理规则；平台账号注册、使用规范，平台用户（包括经营者和消费者）行为规范，侵权争议处理规则等平台外部管理规则；交易相关规则，服务变更、中断、终止等平台经营规则。3.技术类平台规则合规。如不得存在“大数据杀熟”、针对外卖送餐员绩效考核的“最严算法”或在开放平台和默认功能上侵害用户个人信息权益等内容。4.平台规则的公示与修改合规，如文本类平台规则应当在平台首页显著位置予以集中公示；平台规则修改内容应当至少在实施前七日予以公示。

　　（三）设定严格监管方式

　　市市场监管局应主持、督促本市范围内各平台企业上报平台规则；平台规则经备案或变更后重新备案的，可会同相关部门共同审查，如关于个人信息处理的规则可会同市网信办共同审查；医药类电商平台规则可会同上海市药品监督管理局共同审查。市市场监管局对备案的平台规则，应当建立公开查阅制度，同时鼓励各平台建立专门的平台规则公示网站，并在实际经营、管理中采取“双随机，一公开”的抽查监管方式。通过备案审查、监督检查或举报等方式发现平台规则违反相关规定的，应当根据法律、法规或者听证结果要求企业在一定期限内修改平台规则并重新备案。

　　（四）尽快推动格式条款类平台规则监管的地方立法

　　对于符合格式条款的平台规则，应当同时满足《上海市合同格式条款备案办法》《上海市合同格式条款监督条例》等法规或规章要求。因此，建议在既有规范制度框架内积极开展平台规则监管治理的同时，根据实践经验和需求，尽快报请市人大进行地方性法规立法，进一步加强互联网平台企业监管的法制建设。