关于完善国有企业坏账核销政策和不良资产管理的建议

　　深入推进国资国企改革，切实减轻国企负担，增强国企经济活力，是上海实施创新驱动发展战略的重要组成部分。而目前本市市属国资系统资产减值、坏账准备额积存金额高达520亿元。这其中有相当金额是国有企业为承担维稳责任的支出而形成的坏账，但该部分不能按现行政策得到核销，增加了企业的税务负担。

　　一、现有核销政策和现状

　　2005年，国务院国资委发布了《关于印发中央企业资产减值准备财务核销工作规则的通知》（国资发评价[2005]67号文）文件，上海市国资委也出台了配套的实施意见及相关说明。国有企业在交易对方破产、死亡等并能取得明确的法定证据证明资产已损失时，可以按该文件规定核销。文件重点防范了国有资产流失的风险，规定严格具体。同时，在实际推进中，获得了税务机关的认可和配合，解决了企业核销后抵扣所得税的问题。但该制度实施7年多后，仅上海一地仍然积存有520亿的减值和坏账（全国范围内数值更为惊人），说明政策需要进行细化和完善。

　　积存的未核销资产的主要是企业实际损失，但无法取得明确的法定证据；以及国有企业在近年经营中发生的超出原有政策范围的损失。主要有：

　　1、各类无法收回的维稳费用和下属单位职工费用长期挂账。新时期，国有企业分担了大量政府应承担的维稳责任及费用，这些费用受现有政策所限不能在所得税前列支。例如：国有集团下属的控股公司和托管企业因经营不善、区域规划或各类问题实际已达到破产要求，多年资不抵债或长期歇业等，不可能依靠自身经营来获取收入列支人员工资等费用。股东方从经济利益考虑，本不应当再为其垫支、代付或借款，但为维护社会稳定、协助政府承担社会责任，国有集团（或其上级企业）在尚不能关闭或遣散全部人员的情况下以借款或代付的形式承担了该单位的人员费用，以防止不安定因素产生，或为其代偿还部分银行欠款以免查封经营场所等。

　　上述费用是一个独立的会计主体为另一法人单位代为支付的费用，限于现有的财会和税务要求，该类款项在上级企业或集团公司账务上只能作为应收款项列支，多年累积，数字庞大。按现有条件，集团公司（或其上级企业）未能取得欠款的子公司或托管单位破产注销的法定证据，这些应收款项难以核销。

　　2、核销资料不全，大量应收款长期挂账。历史遗留的不良资产中，相当一部分已是10年以上，部分达到15年以上，但因不能取得当时制度规定的核销证明资料或会计资料及证明资料不完全，难以达到核销条件，资产长期宕帐。

　　3、按现有核销条件，要求欠款方工商注销、税务注销，实际操作有难度。以税务注销为例，部分倒闭停产企业多年前有欠税，在该企业已无有效资产的情况下，上级公司需要在为其支付欠税后才能激活再办理税务注销。即因为欠款企业自身欠税等原因，借款企业不能取得证明资料，则代付款项明知损失却不能核销。

　　二、不能核销带来的危害

　　1、由维稳费用等引起的不能回收的应收款项不能核销，税务机构不予承认，虚增了企业的利润额，也实际增加了国有企业税负，使得企业在分担政府维稳责任时，额外增加了税务成本。

　　2、由于资料不全引起的不良资产长期宕帐，原企业缺乏有效的回收手段，资产日渐蒸发。

　　3、企业账面大量的坏账记录使得应收款项情况复杂，影响其市场融资能力，增加融资成本。

　　三、对策建议

　　1、维稳所带来的费用是国有企业承担社会责任的具体结果，该部分应作为无责任的核销，使得企业的财务报表如实反映其实际资产状况。建议由国资委牵头，联合税务部门等，细化资产减值准备与财务核销的相关政策，增加核销证据种类，探索从无改制可能（无有效资产）的国有全资子公司开始，加快推行进度，边实践边总结经验，最终亦可为国务院国资委调整政策提供借鉴。

　　2、加快国资系统各类不良资产的处置进度，试点探索资责分离。由市国资委牵头，与区县国资委选点，对核销资产分类，并探讨资责分离。对历史遗留的待核销资产进行分类：对发生10年以上的，人员已有重大调整的，带有或可能有经营决策责任或责任不清晰的待核销资产，探索资产与责任分离，移交处置。按照账销案存的既定原则，推进资产核销和处置的总量和力度，资产划出交国有资产处置平台型公司处置，不因责任处理延缓核销与处置进度，降低潜在损失。

　　3、市国资委改变对同一集团系统内部借款产生的不良资产处置方式，由核销转出改为部分核销不转出、部分核销转出。原有核销后需划转，因维稳费用发生的母子公司之间的应收款项核销，建议就地处置，债权债务双方同步账务处理，债权通常不予转移，可避免因上级国有企业往往为关停并转的子公司进行“保结”，债权在转让过程中产生新的风险。对其他资产尤其是有改制需求企业的核销资产，一律转交由专业平台公司处置。

　　4、上海作为国内的经济中心、金融中心，可对会计、税务不同认定口径的难题作一些探索，改变不能获得回报支出的会计核算方式，努力缩小口径差异，减少实际操作困难。建议由市财政、税务部门牵头对国有全资母子公司之间，不能获得回报的代支付的费用开支，尤其是人员费用等，尝试由会计核算直接列支，税务同意确认的方式方法解决后续问题。