关于推广闵行公共预算改革先进经验的建议

　　为建立健全适应社会主义市场经济发展要求的公共财政体制，实现财政运行公开透明、科学规范、廉洁高效和完整统一的总体目标，我国政府从1998年开始，进行了以部门预算、收支两条线、国库集中收付制度和政府采购制度等为主的预算管理体制改革。在这一背景下，全国各地根据改革的总体要求，结合自身的需要，纷纷进行了预算管理体制改革的探索，涌现出许多积极探索的事例，为我国预算管理体制的不断完善和深入改革积累了大量宝贵的经验。其中，我市闵行区自2001年开始的公共预算管理改革是一个亮点，一些有益的探索已经成为了目前被普遍推广的做法；还有一些经验，即使是在目前，仍属具有创新意义并值得大力推广。

　　早在2001年，闵行就开展了清理预算单位账户、收缴部门宕存资金、实施预算单位会计统一管理等一系列行动，并陆续开始编制部门预算、实行收支两条线管理、开展政府采购和国库集中收付改革，为接下来的公共预算改革打下了扎实的基础。其后，从2007年开始，借《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》实施的时机，在中共闵行区区委领导、人大主导与政府配合下开展了一系列的以结果为导向的公共预算改革探索。在这些积极的探索中，引起社会广泛关注并给大家留下深刻印象的有预算细化、预算听证会、预算修正案、项目支出前评审等一些在现有法律框架内而不是突破体制和法律框架的创新做法。

　　总结闵行的公共预算改革，可以将其改革措施分为两类：一类是面上的改革措施，即大家都在做的事情；一类是具有自身特色的改革措施，即在全国尚未推广，只有少数地方在试行的做法。前者如部门预算、政府采购、收支两条线、国库单一账户、绩效评价、取消预算外资金、财政信息公开、试编国有资本经营预算和社会保险基金预算等等；后者如细化预算、项目支出前评审、预算听证会、预算修正案、部门提前编制预算、人大提前介入预算审查监督、财政局听取人大代表意见并答疑、恢复财政局长在人代会上做报告程序、改革预算编制理念、公开预算初稿和重大民生支出项目等等。

　　闵行之所以能长期坚持推进公共预算改革，归纳起来大致有两点：一是坚持党委领导。用他们自己的话讲就是，党委领导是前提，政府部门尤其是财政部门的积极配合是基础，人大领导和许多代表们的协力合作，都是改革成功的重要因素，缺一不可。闵行改革的每一步都是在党委领导下进行的，党委、政府和人大事先都要进行充分的协商和沟通，征求方方面面的意见，形成共识，达成一致，才往前推动，从而保证了改革的顺利进行。二是制度保障。闵行推行每一步公共预算改革都有制度保障，以保证改革得以制度化和常态化。在整个公共预算改革进程中，闵行先后制定实施了《闵行区预算听证规则》、《闵行区人民代表大会常务委员会预算审查监督办法》、《闵行区加强公共预算的监督办法》、《闵行区人民代表大会关于预算草案修正案的试行办法》等制度，确保公共预算改革一旦成功实施就不会因领导个人变动而被逆转。

　　我国预算管理体制虽然经历了长期改革与探索，但就目前情况来看，预算管理工具尚未充分发挥出其应有的效用，存在很大的改善空间。而闵行的公共预算改革中那些独具特色的做法，在一定程度上可以弥补现行预算管理的不足，值得我们大力推广。其推广意义在于：（1）符合有序推进中国特色社会主义民主政治的要求；（2）符合上海建设现代化国际大都市、实现“四个率先”、提升城市软实力的要求；（3）引导公众重点监督财政预决算公开，而不仅仅是“三公”消费的公开；（4）提高财政使用效率，形成民生财政。因此，建议在我市范围内全面推广以下做法：

　　一、细化预算

　　预算编制细化是预算管理深化的要求，是所有其他财政管理手段发挥效用的基础。没有一个细化的预算，诸如部门预算、政府采购、国库单一账户、绩效评价、信息公开等管理监督手段将无法充分发挥其应有的功效。预算细化，不仅是指基本支出要严格按照现行收支分类科目进行细化，更重要的是要对项目支出的预算编制进行细化，要将专项支出落实到具体的项目和单位。建议市财政要求市与区县各部门在编制部门预算时要将各项预算收支按照功能分类和经济分类实事求是地落实到最末一级预算科目，并分解到预算单位、项目和人头，一并提交人代会审查。

　　二、项目支出前评审

　　部门预算的支出分为基本支出和项目支出，基本支出是部门为保障其正常运转、完成日常工作任务而发生的支出；项目支出是为完成特定的工作任务或事业发展目标，在基本支出以外专款安排的支出。目前，对基本支出，因有严格统一的定员定额标准，一般不会产生多大问题；而对项目支出，由于尚缺乏统一的支出标准，管理上存在较大的难度与漏洞，是预算管理中的薄弱环节。因此，为有效解决项目支出的管理问题，建议对项目支出实行前评审制度，以体现财政管理科学化和精细化的要求，提高财政资金的使用效益，保证项目的可行性和支出的合理性。建议对经济和社会事业发展有较大影响的项目、财政投入数额较大的项目、当年新增的实施期限较长的跨年度项目、专业性强技术复杂的项目和其他应当评审的项目实施项目支出前评审，就项目立项的必要性、项目实施的可行性和项目支出的合理性进行评审。

　　另外，鉴于许多预算单位存在用项目支出弥补基本支出缺口的做法，建议允许条件成熟的地区采取“开前门、堵后门”的办法来解决这一问题。即在财力许可的情况下，“开前门”，合理调高基本支出预算定额，解决基本支出偏低的实际问题；“堵后门”，细化项目支出预算并进行项目支出前评审，堵住通过申报项目支出预算来弥补基本支出预算不足的“后门”，解决部门间基本支出“贫富不均”的问题。

　　三、预算修正案

　　对政府预算提出修改建议，是法律赋予人大代表的权利，是建立预算审批制衡机制的内在要求，是社会主义民主财政的真实体现。当人大代表对整个预算基本同意但对其中某些支出项目表示不赞成时，如果没有提出预算修正案这种渠道去表达人大代表的意见，就会迫使人大代表投弃权票甚至反对票，或者违心地投赞成票，这显然违背了保障人民的知情权、参与权、表达权和监督权的社会主义民主精神。虽然现行《预算法》没有关于预算修正案的规定，但从我国宪法、地方组织法和代表法的相关规定以及各地人大预算审批的实践来看，赋予地方人大预算修正的权力，可以更好地履行人大审批预算的法定职权。因此，建议市人大借鉴闵行区人大的成功做法，制定关于预算草案修正案的办法，规定提出修正案的范围和相关程序，鼓励市与区县积极试行，以更有效地保障人大代表审查预算的权力，使预算的通过更能体现所有人大代表的真正意志。

　　四、预算听证会

　　预算听证会，是指人大常委会在初步审查预算草案过程中通过举行公开听证会充分听取人大代表和社会公众的意见，为本级人代会审查和批准本级财政预算提供审查意见的程序性安排，是探索扩大预算审查过程中公众参与程度和推进我国公共预算制度改革的有益尝试。闵行区自2008年开始试行的这一做法取得了良好的效果，也积累了丰富的经验。建议市人大与政府部门积极配合，制定预算听证规则和办法，在市与区县范围内积极推广这一做法，每年选择一定数量的重大预算支出项目，在各级人大常委会的组织安排下，广泛吸纳社会公众和专业人士进行听证，以进一步确保重大项目的可行性和支出的合理性。

　　党的十八大报告指出，要加快改革财税体制，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。推进公共预算管理改革与创新，是这一要求的重要内容，也是实现十八大提出的这一目标的重要保障。作为改革开放前沿的上海，理应顺应这一趋势，创新体制机制，争当改革的排头兵，积极探索可在全国范围推广的创新模式，为中国新一轮的财税体制改革提供宝贵的经验和起到引领性的示范作用。