坚持“幼有善育”最高标准构建上海托幼一体化的托育服务体系

　　实现幼有所育，关系亿万儿童健康成长，关系社会和谐稳定，关系党和国家事业未来。党和国家也一直关注幼有所育，中共十九大报告中将幼有所育列为必须取得新进展的民生之首；2018年政府工作报告明确提出要加强对托幼服务的全程监管，加大学前教育资源的供给。2018年4月起上海市连续出台了规范和促进托育服务的“1+2+1”四个文件，为政府引导托育服务发展奠定基础。2019年9月市委、市政府举行托幼工作现场推进会，市委书记李强在会上强调，托幼工作事关“最柔软的群体”、事关千家万户、事关城市未来，既重要又紧迫，要按照“幼有善育”的更高标准把3个“3”[①]服务提高到新水平，加快发展与上海经济社会发展相匹配的托幼服务事业，为提升城市能级和核心竞争力提供强大支撑。

　　与政府设定的目标相比，上海托育事业的发展还存在着有待提高之处：

　　一、相关法规和政策有待进一步完善

　　长期以来，国家层面的0～3岁婴幼儿托育服务的监管部门缺乏明确的定位；对托育服务的发展缺乏系统的思考，相关管理机构的设置、从业人员队伍建设以及托育服务行为的规范管理制度等相对缺失。为满足人民的需求，2019年国务院和国家卫生健康委相继出台了相关政策及机构设置和管理的相关规范和标准。但本市如何贯彻落实文件精神，如何结合本市实际情况来推动托育服务健康有序发展，还须及时制定实施细则，建设有效的管理机制。

　　二、托育从业人员队伍建设有待加强

　　一是从业人员的数量有所欠缺，现有托育机构中的教师90%以上为非上海户籍的女性，因客观原因流失较大；二是从业人员的专业性有待提高，现有教师均为学前教育专业毕业生，缺乏一些与3岁以下婴幼儿相关的专业知识，育婴师考核的入门要求较低；三是托幼一体化的发展，需要不同专业人员的共同努力，但现有与此相关的专业人员参与较少。

　　三、普惠性托育服务和托育市场发展的关系有待厘清

　　一是托育机构运营成本居高不下。市场化运作的托育机构场地租赁完全市场化，符合条件的场所不仅难找，而且因租金趋高，房租负担加重。此外，从业人员工资支出和现有托育收费模式也增加了运营成本。这也是影响托育行业发展的关键问题之一。二是政府各部门对托育机构申办的要求并不完全统一。政府对托育机构进行监管是必要的，但因各政府部门的要求不统一，也造成托育机构的运营成本居高不下。如因消防和公安部门的监管视角不同，导致托育机构的一扇门或窗往往几次拆装方可符合要求，时间和经济成本都很高。所以目前所取得合法资质的托育机构，大部分因运营成本而无法提供普惠性托育服务。

　　四、对3岁以下婴幼儿保教活动的科学性研究力度有待加大

　　一方面，现有0～3岁婴幼儿早期教养工作，大多借鉴3～6岁幼儿教育的模式和方法，而缺少对其专业性和特殊性的研究。另一方面，托班可使用的活动材料和教师辅导用书等选择余地较小，可能存在违背婴幼儿成长规律的情况。政府如何组织开发符合本土0～3岁婴幼儿特点的以游戏为主的规范教养活动（课程），也是托育服务健康发展需要关注的问题。

　　根据调研情况和综合分析，针对以上问题，我们认为上海发展托育服务，推动托幼一体化，还应从以下方面入手推进。

　　一、完善相关政策法规和顶层设计

　　1.修订完善上海市托育机构管理办法和设置标准。经过一年多的试点实施，上海市托育事业难免会出现一些需要改进之处，加上国家卫健委出台相关机构的管理规范和设置标准，上海应及时根据国家有关规定，结合实际情况，做好原有政策的修订工作。一方面及时梳理总结前期工作的经验，对本市规定中不合理的部分进行修订完善；另一方面与国家标准作比较，避免矛盾和冲突，尽量实现管理和专业上的一致。

　　2.充分发挥行业协会作用，引导行业规范和自律。政府应加强托育行业的监管工作和规范引导，托育机构的具体业务可考虑采用行业协会的管理方法，组织成员单位互相学习，建设资源共享平台，搭建沟通桥梁；制定行业相关标准，积极建言献策；受政府委托开展本行业调研和定期检查；对社会公众，进行专业宣传，加大育儿理念和方法的指导等。

　　二、加强托育从业人员队伍建设

　　1.按需培养托育从业事业的后备力量。政府有关部门尽快制定政策，在高等院校、职业技术学校等开设托育专业，按需培养专业人才；并对专业人员流失加以关注。

　　2.加强对托育从业人员的职后培训。一要加强从业人员的职业道德培训，注重师德师风建设。二要定期组织在职人员的专业培训，如婴幼儿护理、急诊救助、营养学及安全防护等，提高其专业素养。三是政府为托育从业人员提供专业发展通道，尽快明确职业序列和职称的级别。

　　3.鼓励专业人员参与托育服务。政府应出台相关政策，积极鼓励和引导相关专业（心理学、教育学、医学等）人员，参与托育服务或对托育从业人员进行指导培训，可作为评职称的必要条件和从业经历等。

　　三、加强政策引导，鼓励社会多方参与

　　1.多途径支持普惠性托育服务。（1）在现有教育经费中设立托育服务专项资金。按人口出生比例配套相应资金，支持设点布局。此外应落实多元办托育的思路，在规范监督体系的前提下通过税收抵扣等政策鼓励事业单位、社会组织、个人以多种形式举办普惠性或福利性托育服务机构。（2）探索建立公共财政、社会参与、家长合理分摊成本的托育服务成本分摊机制。科学地预测公办机构和普惠性民办机构的生均成本，综合考虑经济社会发展、物价增长等因素，适时适度地调整公办机构的收费标准以及公布民办机构的收费指导价格，既保证托育机构举办者的积极性，也切实减轻家长的育儿成本。

　　2.实行申办审批部门合署办公和预审制度。目前申办托育机构要经过教育、卫生健康、市场监管、民政、公安、应急管理、住建等部门的管理和审核备案，这些部门均不在一处办公，要求和审核时间均不统一。建议实行托育机构申办审批部门合署办公或设立一站式服务窗口，对申办机构进行设计图纸的初审和指导，提出具体建议，避免不应有的浪费。

　　3.推进托幼一体化建设。托幼一体化的发展，不仅是关注0～3岁婴幼儿的教养，还需考虑托幼一体化的衔接。一是可采取公立幼儿园开设托班来实现托育一体化；二是鼓励现有具合法办学资质的托育机构继续向上发展，对符合要求（办学时间、办学质量）的机构，经政府相关部门的审核后，可开设学前教育（3～6岁）班级，既可真正解决托幼一体化，也可使现有托育机构更加关注质量。

　　四、提升托育服务的内涵质量

　　1.加强对3岁以下婴幼儿发展规律的研究。建议市教委等部门制定专业版和家庭版的科学教养婴幼儿早期发展指南，让社会各界都了解婴幼儿生长的科学规律。

　　2.建立规范化的托育服务课程。建议组织本市各相关领域专家，基于0～3岁婴幼儿身心发展特点，研制科学合理的照护和活动方案，有效地提高教养质量。

　　3.加强国际合作与交流。通过多种方式，对国际同类型课程内容和玩具、教具材料进行研究，并实现其本土化。

　　[①]3个“3”服务，指0～3岁婴幼儿的托育服务，3～6岁儿童的学前教育和小学生3点半以后的校内课后看护服务。