关于上海乡村振兴战略实施推进中亟待重视的若干问题的建议

　　一、背景情况

　　习近平总书记在2013年中央农村工作会议上强调，中国要强、农业必须强；中国要富、农民必须富；中国要美、农村必须美。2017年十九大报告中提出乡村振兴战略。同时，中央和上海市陆续制定了大量关于乡村振兴的文件和政策法规，为促进农民增收、农村产业发展和农村集体经济转型发展创造了政策条件。我市村庄规划工作已在2019年启动，经走访调研发现，我市在乡村振兴战略实施过程中，尤其在农业产业发展上还存在诸多制约瓶颈。

　　二、问题和分析

　　（一）集中建房推进困难，土地规模化利用率不高

　　郊区土地溢价低，腾退的用地指标因地级差的原因，土地价值红利有限，故乡镇财政的负债压力很大。如农民集中建房上楼市级补贴56万/户、平移市级补贴15万/户，而郊区一个宅基地动迁补贴、安置、失地农民社保政策等，成本在200-300万元/户。在如此大的差距下，宅基地减量动力更是不足。这导致郊区村落仍然普遍存在布局零散，宅基地面积过大的情况。以金山区吕巷镇为例，原户均宅基地占地面积约为0.5亩，远超宅基地140平方米-160平方米的标准。空置宅基地约占20%，50%左右为老人居住，一户多宅现象比重在10%左右。

　　（二）农村资产增值空间有限，农民增收难度大

　　随着村办企业转制，大部分集体资产已转为企业或个人所有。2014年上海市出台减量化政策，这部分集体建设用地逐年减量，但村集体经济组织基本没有补偿受益；集体资产除公益性资产外，基本只剩下农用地。由于农产品生产规模普遍不大，就近园区无法引进农产品加工企业，难以分享“198”地块减量化释放出来的建设用地红利，村庄规划上又缺少工业用地和商业用地政策资源，导致农业缺少延伸产业，企业打工成为农民收入主要来源，产业结构调整及减量化也使年纪大的农民打工机会锐减，农民增收难度较大。

　　（三）农业劳动力不足，机械化水平低下

　　郊区合作社普遍反映，从十几年前的四五十岁的农民一直到现在的六七十岁，甚至近八十岁，基本是同一批农民做工。工资从40-50元/工，到现在的120-150元/工，工资在增涨，劳动力却在下降。另外，虽然上海水稻种植机械化率达94.7%，但由于适宜上海蔬菜和水果机械化采摘和装箱的国产机械基本没有，进口机械价格昂贵，而农业财政补贴政策目录中对经济作物机械补贴太少，我市蔬菜种植采摘机械化率只有25%左右，经济作物种植及采摘机械化率更是几乎为0。

　　（四）产业融合进展缓慢，农业未形成完整产业链

　　农村发展一产、延长二产、对接三产工作进展缓慢。由于管理中缺乏土地管理业务知识，前期开发的三产融合项目被集中整治，大大打击了市场投资热情。乡村振兴战略提出以来，对农村发展的投入力度明显加大，但也存在“以点代面”、“造盆景”的现象，没有在产业培育和发展上下功夫。传统农业生产依旧是“不赚钱”的产业。据统计局公布的数据，第三季度一产增加值下降4.3%。上海虽然也培育了如南汇水蜜桃、庄行蜜梨、奉贤黄桃、马陆葡萄等农产品牌，也发起了各种农产品节，但仍以卖农产品为主，衍生产品和产业链尚未形成。

　　三、建议

　　（一）加强农业政策顶层设计

　　建议明确上海农村的建设标准、目标，整理农村产业振兴政策，做到政策无缝对接。如“利用农村闲置集体建设用地改建为农村休闲旅游用地”政策，在项目审批中则遇到不符合用地规划而无法立项。对此，规划管理政策应及时跟进，避免因政策空隙让项目难以推进；在村庄规划编制中进行制度创新，突破政策壁垒，制定集体建设用地减量化收益与失地农民共享制度；为增加农业产业投资比重，建议探索大型国企加大农业产业投资项目比重的制度设计。

　　（二）村庄规划中留出第三产业发展空间

　　控制民宿产业数量，有效引导农民合作创业，如民宿与餐饮合作，养殖、种植与餐饮合作，并推动建立行业协会制度，避免同质化造成资源浪费和恶性竞争；根据农村资源禀赋、产业基础、风俗习惯，统筹协调农村休闲旅游文化产业方向，规划“农村休闲产业+”系列产品；在村庄规划编制工作中预留创意项目空间，整合现有闲置资产和废弃物，避免大拆大建，在规划建设设计中植入乡村传统文化。

　　（三）加强农业人才定向培养和技术资金扶持力度

　　通过高校大学生培养、三支一户人才储备、农业技术管理站招募专业性人才、专业合作社人员培训等方式吸引青年人投身农业；出台更大力度的农业政策，欧盟部分国家的农业从业者除了可享有欧盟给予35岁以下农业从业者25%的额外农业补贴外，还可享有本国政府一定时限的社保缴费减免优惠政策，效果比较显著；扩大农业机械补贴清单目录，制定农民自创农业机械和智能化补贴政策；建议在“十四五”产业规划中谋划建设农业现代化机械产业园，融合产品研发基地、产业孵化基地、产品推广平台等，培育“上海制造”的农业机械品牌。

　　（四）用地管理政策要在产业融合上有突破

　　农村产业融合是既定方向，现有某些用地管理政策不符合产业融合发展需求，成为农业种植单一性和低附加值性的重要原因。建议以提高农村产业融合度和发展新型规模特色农业合作社为目标进行制度创新，进一步放宽农用地配套用房用途管制，如允许在设施农用地中配置部分办公、食宿用房等；允许规模化农场的设施配套用房在使用中可以兼容季节性采摘接待等功能，以促进农产品直销和增加农业收入。