一、背景情况

　　推动农村三产融合发展,是党中央对新时代“三农”工作做出的重要决策部署,是实施乡村振兴战略、加快推进农业农村现代化的重要举措。新出台的中央文件要求各地在“十四五”规划中大力开展全域土地综合整治，腾挪出空间支持农村产业振兴，将符合规划的集体建设用地，按照农村集体经营性建设用地进行复合利用或者入市。然而，在中央相关政策规定落地的过程中，本市部分工作还有所滞后，一些瓶颈制约着上海农村三产融合发展。

　　二、问题和分析

　　（一）地方性文件未及时出台导致基层操作无据可依。中央出台《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》，提出从“十四五”规划第一年起，稳步提高土地出让收入用于农业农村比例，以省为单位核算，用于农业农村比例要求达50%以上。对此，上海尚未出台具体的实施细则。另外，中央《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》和《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》两个文件，强调了建立公平合理的集体经营性建设用地入市增值收益分配制度、深化产业用地市场化配置改革、充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地的要求。文件的出台对破解农村产业融合发展难题有一定的积极作用，然而上海尚未出台相应的规范性文件，基层在具体操作上做不到有法可依，有规可依。

　　（二）整理复垦的建设用地指标很少用于农村。主要原因有三：一是可支配的建设用地指标有限。涉农地区本就需要配套大量的公益性建设用地，各区可支配的建设用地指标不多，更倾向于将有限的建设用地指标资源用在有更好收益的项目上。二是土地在城市开发的效益远高于农村。同样是经营性用地，城市的地价要比农村高很多。三是工业建设用地的地价与农村产业用地的地价相差无几，但产业投资产出快，农村产业投资周期长，市场尚不成熟。

　　（三）现有地方规定导致设施农业项目落地难。自然资源部发布的《关于设施农业用地管理有关问题的通知》，将设施农业列入农业内部结构调整的范围，可以使用一般耕地，对永久基本农田范围内的设施农业也做了具体规定，同时对设施农业用地的内容作了具体解释。随后，我市出台《关于完善设施农业用地管理促进设施农业健康发展的通知》，增加大棚内的通道为设施农业用地。同时要求，“设施农业项目建设若涉及永久基本农田和储备地块等耕地保护空间，需按照国土空间用途管制要求落实‘先补后占’”。然而从现状来看，为了加强农业抗击自然灾害的能力，本市永久基本农田内的蔬菜种植几乎都是通过建设大棚来进行。大棚内种植的劳作以及蔬菜田间运输都需要通道，一般在1米左右，按照《通知》要求，通道的建设需要补划，但因现实困难，许多大棚通道无法建设，影响了蔬菜种植。另外，设施农业项目一般由政府财政补贴和合作社自筹资金组合，因为有财政补贴，融资不被金融机构认可，不利于合作社扩大生产。

　　三、建议

　　（一）土地出让收益向农民“急难愁”问题倾斜。根据中央要求，“十四五”期间，要稳步提高土地出让收入用于农业农村比例至50%以上。上海要有计划用好这50%的土地出让收益，把钱用在刀刃上。建议向新型农民人才培养方面进行倾斜，提高农民职业素养，培养适应新时代农业发展所需人才。同时，向远郊农村宅基地集中建房工作倾斜，保障民生。民生和人才有了保障，乡村产业融合发展就有了土壤。

　　（二）出台更符合乡村产业发展需求的规划土地管理政策。为了完善土地供应管理，本市已出台了《关于规范本市乡村地区“点状供地”实施的通知》，建议后续从助力乡村产业振兴的角度继续制定《上海市农村产业融合点状供地的实施意见》，出台更符合乡村产业发展需求的规划土地管理政策。一是在规划中预留弹性空间，对一时难以明确具体用途的建设用地，暂不明确规划用地性质。二是增设调整优化用地布局的相关规定，如位于城市（镇）总体规划确定的建设用地范围，但不符合土地利用总体规划的，可视同土地利用总体规划的有条件建设区管理；对位于土地利用总体规划确定的建设用地范围，但未纳入城市（镇）总体规划确定的建设用地范围的，可通过对项目地块编制或调整控制性详细规划、村庄规划的方式，明确城乡规划管理要求。三是在建设用地指标使用考核中，增设涉农区每年安排一定比例的新增建设用地指标，专项用于保障农村新产业新业态、产业融合发展等乡村产业用地需求的情况。对超额完成指标的区，可由市级部门奖励一定建设用地指标。

　　（三）制定农村产业融合专项规划，对远郊区农村产业融合用地给予指标倾斜。根据不同的农村特色，给予不同的农村产业规划定位和政策支持，对农村产业融合项目评定等级，市级重点项目的建设用地指标由市政府解决，区级以下的项目建设用地指标由区政府解决。培育产业链延伸模式，实现产业链各环节有机融合发展。通过专项规划让建设用地要素转到种植基地周边，再由资本要素注入农产品加工、仓储智能管理、市场营销、农创农旅、农村劳动教育、田园康养等产业，从而形成以农联工商的全产业链，实现农村产业链体系的增值。

　　（四）取消将大棚内通道认定为设施农用地的做法，给予设施农业项目融资政策。建议根据自然资源部2019年底发布的《关于设施农用地管理有关问题的通知》文件中关于设施农用地的范围解释，取消将大棚内通道作为设施农用地的认定。另外，建议对设施农业项目给予一定的融资政策，比如自筹部分可以抵押贷款等，以帮助企业更好地进行生产建设。