界别提案1：关于顺应产业发展趋势，积极破解现代农业用地瓶颈的提案

一、背景情况

上海在发展现代农业上具备人、资、技等要素集聚的优势，但由于超大城市对乡村区域虹吸效应，相应要素进入现代农业时也面临着更多压力，其中用地问题对于农业科技创新而言是尤为突出的瓶颈和制约。

二、问题及分析

(一)现代农业用地供需的总体性矛盾突出

在上海发展现代农业项目，占用国土空间资源和经济资源代价更大，也面临更大的耕地占补平衡压力。细化到局部，表现为可供发展现代设施农业的一般耕地分散和稀缺，也为项目落地频繁依赖诸多规划调整埋下隐患。

(二)现代农业用地分配的结构性压力明显

实际操作中，农村公共设施建设用地与现代农业用地共用指标，导致现代农业的用地保障难、优先度低、需要补划和规划调整办理周期也更长。在基层编制村庄和乡村振兴规划过程中，由于对现代都市农业发展认识不足、招商定位和潜力预计分析不充分，导致区域之间缺乏统筹整合，区域内部则规定过细、回转空间不足，实际用地需求与规划错位，项目落地过程拉长。

(三)现代农业用地政策更新不够及时

现有政策体系无法及时适应现代农业发展需求。比如在露天种植保障性蔬菜的永农上运用一些农业设施、农业科技的支持与限制、新产业新业态设施农业和科技农业用地用途认定的标准界定等方面，还需更充足的预留空间和规划补划简易调整手段。

(四)现代农业土地执法的操作空间偏大

法规政策高度依赖土地执法者的认定和操作，在现代农业融合发展领域中尤其明显。比如合作社或农业公司，利用设施农业用房就地销售基地自产农产品，或利用设施用房接待农业研学开展学农课程，界定为商业行为还是农业辅助行为仍有争议。又如农业公司在自己的农业种植基地利用设施用房进行智慧农业研发，界定为工业生产还是农业产业的延伸也不明确。再如土地执法“一刀切”认定为违法用地，进一步加剧建设用地指标的紧缺。

三、建议

(一)紧跟“融”的趋势，持续完善支持现代农业的顶层设计体系

立足长远，统筹当前支持现代农业发展的诸多政策，协调好宽泛的支持性政策与严格的约束性政策间“打架”问题，解决好农业研学、地头农产品初加工、销售和智慧农业地头研发等产业融合与土地用途认定之间的矛盾，让现代农业规划用地政策更好融入乡村振兴战略顶层设计。

(二)留出“盘”的空间，逐步提升农业用地用途管控精细化治理水平

总结和推广好在土地综合整治、“点状供地”等方面试点的经验做法，进一步简化基层在涉农用地规划调整、用地审批方面的流程和周期。积极探索盘活土地指标的方式方法，降低“事前规划”的精细度，根据项目实际情况，在准入环节后再进行细化的土地用途备案。比如在规划阶段可以是明确量化数据但不明确具体位置，以便在后期招商过程中的灵活机动。

(三)迈出“转”的步伐，更加健全适应现代农业发展的政策管理举措

进一步推进涉农领域的“放管服”改革，合理借鉴兄弟省市做法，根据农业科技创新趋势，及时拓展用地用途、项目准入等正面清单范围。积极探索向“负面清单”的治理模式转变，根据管理权限、风险等级等有序地开展试点。比如，部永农坚决不碰，市永农可以根据项目需求作调整或实施先占后补;将粮食、蔬菜和其他经济作物区别管理，如常年种植蔬菜的耕地可以布局不破坏耕作层的农业设施，其他经济作物的种植基地可以在使用功能上延展产业链。

(四)打通“换”的渠道，努力打造现代农业领域全面专业的执法队伍

强化政策法规宣传和乡村振兴领域干部队伍业务培训，积极通过岗位交流、挂职锻炼等形式，提升政策制定者、执行者和相对人之间的换位思考能力，通过规划资源、农业农村等条线之间的交流，市级机关与基层涉农区之间的交流，为现代农业发展提供更有力的法治服务和保障。