组织提案3：关于加强本市城市更新旧住房成套改造法制保障的提案

一、背景情况

当前，“两旧一村”改造成为重点民心工程和重大战略任务，而其中的旧住房更新改造的情况相对复杂，涉及面广泛，在创新探索中存在一些需要解决的问题。

二、问题及分析

(一)旧住房拆除重建的配套技术标准和规范缺失，给项目审批和后续房屋产权登记等带来困难。《上海市城市更新条例》(以下简称《条例》)实施已两年，但相关新标准和新规范尚未出台，重建住宅仍需按照新建住宅标准报规划等部门审批。因旧住房拆除重建项目主要分布在中心城区或者老旧小区内，占地面积不大，与周边建筑间隔空间狭小，小区内部道路狭窄，部分房屋还存在侵占公共道路规划红线等情况，如果严格按照新建住宅标准，重建住宅的设计将受到很大制约。旧住房拆除重建专用技术标准和规范的缺失，将导致重建房屋占地面积缩水、抽户搬离数量增加，加大改造难度和建设成本;由于不符合新建住宅标准和规范，建设单位可能无法办理旧住房拆除重建的项目审批和建设工程规划许可证等手续，回搬居民亦可能无法办理重建房屋的产权登记，权利难以得到保障。

(二)旧住房更新改造的工作流程、补偿方案缺乏统一标准和规范，容易产生矛盾纠纷。这些项目涉及意愿征询、规划设计、协商签约、费用支付、搬迁过渡、工程建设、回搬入住等多个工作环节，《条例》《上海市旧住房成套改造和拆除重建实施管理办法(试行)》中的规定相对原则，目前主要由各区自行探索实践，难免会因政策口径、操作手势差异过大以及工作流程不规范而产生歧义和纠纷。

(三)旧住房拆除重建或成套改造中的私有房屋业主权利保护问题存在争议。旧住房更新改造的工作开展流程与国有土地上房屋征收补偿程序完全不同，是以民主征询和居民意愿为基础。改造过程中,个别业主或者公房承租人不愿意签订更新改造协议可能导致项目无法实施,形成少数人影响大多数具有迫切改造意愿的居民权益无法实现的情况。但《条例》第32条第3款、4款所规定的调解+决定+申请执行的处理模式，其调整范围既包括公房承租人，也包括私房屋产权人，在涉及所有权保护方面存在争议。

三、具体建议

(一)制度政策方面

1.由市有关部门对旧住房拆除重建等项目的住宅设计标准进行调整，区分刚性和弹性要求，对于弹性要求类指标以不恶化现状为底线，在合理范围内可作适当突破。

2.由市有关部门建立旧住房更新改造项目审批和房屋产权登记绿色通道，参考《上海市旧住房拆除重建设计导则》进行项目审批。

3.由市有关部门尽快出台与旧住房更新改造相配套的实施细则，明确改造面积认定标准、房屋调换调整规则、抽户补偿标准等内容，制定全市统一的协议、决定等格式文本。

(二)权利保障方面

1.加强合理行政，保障居民合法权益。政府部门在依法实施的同时应当避免不合理的情形，做到同等情况同等对待，不同情况区别对待。如，改造方案应兼顾残疾人老年人等特殊群体的合理诉求、被抽户居民与回搬住户的受益度是否匹配等多种因素，切实提高老百姓在城市更新中的获得感和幸福感。

2.畅通可供选择、民事优先的救济保障途径。《条例》并未排斥通过民事途径解决争议。政府部门挺在前沿、以行政干预方式作出刚性决定，存在一定法律风险和社会风险，有时反而不利于化解矛盾。因此，可由公房出租人或者承租人进行选择，可通过民事途径解决，亦可提请政府调解和决定。

3.以不突破法律法规为前提，借助多元解纷机制，协同化解争议。行政复议是行政救济手段，各级复议机关可提前介入，借助多元解纷平台，发挥矛盾化解的主渠道作用。司法机关可适当跨前，通过诉前、诉外等方式，在多元解纷格局下协同开展化解工作，从而破解久拖不决难题，加快推进旧住房更新改造，改善市民居住条件。