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上海财政预算“透明账单”:土地收 民生支
2011年01月21日

  瑞雪兆丰年,“今年上海地方的财政大盘出奇的好。”上海一位人大代表对本报表示,“地方财政收入2800多亿,政府性基金2200多亿,两笔加起来就超过了5000亿。”
  根据刚结束的人口普查结果,上海目前常住人口已经突破了2300万,维系这样一个特大型城市的运转,究竟需要多大的财力?
  本报记者梳理了《关于上海市2010年预算执行情况和2011年预算草案的报告》及《上海市2011年市级部门预算(汇总)》(下称部门预算)等报告,一些涉及城市经营的关键财政数据浮出水面。
  厚达272页的上海市级部门预算汇总显示,2011年,上海市级的129个部门,一共需要760亿左右的资金维系自身及相关领域的运营。
  2009年10月9日,上海市财政局曾以“国家秘密”为由,拒绝向公民申请者公开市级部门预算,此事引起舆论轩然大波。此后的2010年两会,上海财政局将报送人大审议的部门预算,从30多个扩展为100个部门。
  上海市财政局在部门预算汇总中表示,2011年送交人大审议的部门预算,从100个市级预算主管部门继续扩大到129个,覆盖了全部市级预算的主管部门(国家法律特殊规定除外)。
  1月16日,上海市长韩正在政府工作报告中表示,上海要最大力度推进政务公开透明,加大主动公开力度,全面严格执行国务院各部门有关公开的规定,力争做到全国领先。
  “事实上,在部门预算公开等领域,广州等城市已经走到上海前头去了,”上海财经大学公共经济与管理学院教授马国贤告诉记者,“上海要做的还有很多。”
  谁是部门预算大户
  上海的医疗与卫生等民生支出,正成为这座城市发展的最大压力。
  2011年,哪些市级部门会是上海的“用钱大户”?
  作为一个2300万人口基数的大都市,上海的医疗与卫生等民生支出,正成为这座城市发展的最大压力。
  129个市级部门中,最大的一笔预算来自于一个非行政性质的部门——上海申康医院发展中心,其2011年预算支出合计需要235亿,一家就占据百大部门总盘子的三分之一。
  位于上海康定路2号的上海申康医院发展中心,管辖上海二十多家市属三级医院,是上海正厅级的事业编制,据此前媒体报道,该中心仅有38名在编人员,却掌控着200亿左右的公立医院国有资产,申康医院发展中心2010年的预算就达201亿。
  “上海这一批医院,许多补助及资金的运作需要申康去调配,背后关系到整个上海居民的医疗健康稳定。”上海财经大学公共经济与管理学院教授马国贤表示。
  列在申康医院发展中心之后的部门预算支出“大户”,依次为上海市教育委员会103.9亿;上海市水务局46亿;上海市科技委34.8亿;上海市农业委员会25亿。显而易见,关于医疗科教公用事业等民生支出,已经成为这座大都市最大的一笔财政支出。
  上海市人大常委、人大预算工作委员会副主任王中告诉本报,2009年上海列出了30多个部门的预算,2010年增加到了100多个部门的预算,有些市委部门的预算都列进来了。
  王中表示,今年增加的部门包括:市委组织部、统战部、纪委、党校、台办、市级机关、社会工作党委,市人大常委会办公厅,市政府办公厅、市政协办公厅等,这些部门预算都是首次公开,除了一些规定保密的单位部门外,目前实现了市级政府部门预算报送的全覆盖。
  查阅部门预算汇总可知,新增加的市人大常委会办公厅,市政府办公厅、市政协办公厅“三厅”,其一年的预算支出大约在1亿-2亿之间,三部门2011年总预算为3.98亿。
  明细还应当公开
  李栋樑建议,涉及民生等公共关注度高的项目预算信息应进一步细化。
  1月19日,在记者参加的上海政协十一届四次会议第二次大会发言中,上海政协委员李栋樑表示,“今年上海政府在提高财政信息公开方面将有很大迈进,重点推进了市民最为关心的财政性资金公开。”
  但与此同时,李栋樑代表民革上海市委提出了建议,这些报告只在大会期间提供,代表们在短短几天之内要读懂这样的预算信息难免力不从心,应当提高人大代表审议财政预算的充分性,涉及民生等公共关注度高的项目预算信息应进一步细化。
  李栋樑表示,“目前政府各部门公开的财政信息还没有统一的标准,上海应提高财政信息公开的规范性,公开的财政信息中还可配上文字说明和对专业术语的解释。”
  本报获悉,今年上海财政局报送人代会的部门材料,除了每位代表人手一本《上海市2011年市级部门预算(汇总)》之外,还有129本部门预算,由各预算的主管部门编制、上海财政局统一印制,放在每个代表团分组讨论的小组会场里,供各位代表查阅用。
  另据记者从上海市人大了解,“两会”开幕前,上海人大专门给一些相关领域代表做了预算报告培训,召开了一场预算报告解读会,并约请了财政局负责人来作重点解读。
  但是非相关领域的一些代表和委员,面对这些数字复杂的财政报告,就显得力不从心。
  政协委员李栋樑表示,目前这些财政报告的数据都是笼统的数据,代表委员很难对预算具体的构成和安排的适当与否做出判断。建议政府在扩大公共服务类信息公开的同时,要更加重视并逐步提高财政信息公开的详尽性。
  单以部门预算汇总看,上海财政局也只是列出了大体的一些数据,作为大批非财政专业的人大代表而言,需要读懂上海这本账,确实存在相当大难度。
  土地这本账
  整个上海2010年的土地出让金总收入仍未可知
  上海市财政报告显示,2010年全市地方财政收入2873.6亿元,比2009年增长13.1%。
  刨去区县留用的财税,上海市本级这一年共收成1393亿元,这就是上海市级部门可以动用的“钱袋子”。
  若以2011年129个部门需要用760个亿计算,其占据了市本级盘子的55%左右。
  “市本级除了财税收入之外,自然还有更重要一块收入是政府性基金——其中土地出让金占据了大头。”上海人大代表、上海望源房地产开发有限公司董事长季宝红告诉记者。
  上海财政局的预算草案报告显示,全市政府性基金收入2255亿元,市本级政府性基金是750个亿,这其中,国有土地使用权出让收入是579亿,这是政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款(市本级的收入)。
  值得一提的是,由于市本级预算草案并未公布区县政府的土地出让收入,所以整个上海2010年的土地出让金总收入仍未可知。中国房地产信息集团计算的数据显示,2010年上海的土地成交金额为1530亿元,诸多来自上海房地产界的代表委员表示,这个数据基本确实。
  作为上海市级的人大,自然是审议上海市本级获得的土地出让金用途,而其余的资金,则散布在上海的十多个区县,由区县级别的人大审议。
  上海财政局在《关于上海市2010年预算执行情况和2011年预算草案的报告》中表示,国有土地使用权出让支出为575.3亿元,按国家的规定,主要用于征地和拆迁补偿支出423.9亿元、城市建设支出101.6亿元。其中,安排城镇廉租房保障支出为16.5亿。(摘自1月21日《21世纪经济报道》)