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让政府行政全程依法
2014年10月18日

  政府法律顾问制度,是现代法治政府所需要的、一项对促进政府部门依法行政行之有效的制度措施。中共十八届三中全会明确提出“普遍建立法律顾问制度”,中共十八届四中全会进一步强调“积极推行政府法律顾问制度”、要保证法律顾问在“推进依法行政中发挥积极作用”。贯彻两次全会的精神和任务,需要从推进法治政府要求出发,检讨我国现行政府法律顾问的实践,着眼法律顾问的制度化建设,加大力度推动其普遍实施。

  我国政府法律顾问虽然1980年代起就有实践,但无论其建立的“普遍”还是顾问的效果都在初级水平,作为一项制度远未成熟定型。从作用的发挥看,有些地方顾问长期被冷落、制度形同虚设,决策和行政过程中法律顾问常被越过、“突发”时“问”平时不“顾”;从顾问处理的事务看,主要在如部门规章出台的法律审核,行政诉讼、突发事件等法律救济的“点”上,对行政决策的源头上事前介入评估、事中跟踪与矫正等这种“线”上的作用,以及“面”上提升政府人员法治素养很少涉及;从制度的责任和部门定位看,顾问的专业权威、独立客观性难以保证,以致时常在作行政决策和行为的附议者而非评估者。

  克制行政越权的冲动,既要靠有效的监督与制约,也需要提升自体的专业能力而避免无意“犯规”。规范的政府法律顾问制度,让权力在法律轨道中运行,无疑是从程序执行上保证政府严格依法的有效手段。作为政府与社会之间的法律桥梁,政府法律顾问还可以承担面向社会的法律宣讲的职能。这要求着,必须予政府法律顾问以明确的职能、有较高的地位甚至独立于体制外,以充分地发挥制度的法律保障作用;法律顾问作用的发挥应从事后向事前、更向事中全面强化,让政府行政全过程“依法”;建设法律顾问的专业体系,确保证顾问组成的职业水准。

  健全政府法律顾问制度,首先应以法定形式明确政府法律顾问职能。包括政府的法律服务、行政决策及行政行为的依法性评估,并提供面向社会的法制普及服务等。有条件的可专设首席法律顾问,为行政首长处理政府涉法事务提供专业意见,促使行政一把手依法行政。其次要完善政府法律顾问机制。结合政府“权力正面清单”的制订,明确须经法律顾问评估的决策或行政行为,明确顾问的法律审查为决策讨论的前置程序,更进一步,建立专事专人的事中跟踪矫正机制,确保法律判断全程参与政府行为。第三要发挥法律顾问的法治理念传播功能。例如在发生与行政相关的社会矛盾纠纷时,充当政府(部门)的法律发言人出面做法律阐释,用法言法语进行协商沟通。这也有助于落实全会提出的“健全依法维权和化解纠纷机制”等要求。第四要提升政府法律顾问的专业能力。尤其要严格队伍资质,各类人员任职法律顾问,法律职业资格的具备必不可少。

  “普遍建立法律顾问制度”,意味着法律顾问制度是政府“必配”和“标配”。“积极推行政府法律顾问制度”,要求必须加快落实这项制度,让法律顾问制度在规制政府行为、处理矛盾纠纷,促使政府依法行政中发挥出更大的作用。

来源:民革上海市委会 作者:高小玫 )