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符合中国人民根本利益的政治制度
2009年09月04日

  

  ---“六个为什么”系列解答(8)
  本报记者吴珺何民捷苏超《人民日报》(2009年5月27日07版)
  人民代表大会制度是我国的根本政治制度,在我国社会主义建设中发挥着巨大作用。为进一步加深人们对人民代表大会制度的了解,回答读者普遍关注的有关问题,记者近日采访了全国人民代表大会常务委员会办公厅研究室二局局长陈勇和中国人民大学政治学教授杨光斌。
  人民代表大会制度是我国的根本政治制度,人民代表大会是国家权力机关
  问:如何认识人民代表大会在我国政治生活中的地位和作用?
  杨光斌:人民代表大会制度是中国共产党领导中国人民经过艰辛探索而建立的确保人民根本利益的政权组织形式,是我国的根本政治制度。作为国家的根本政治制度,人民代表大会制度在我国政治生活中的作用主要表现在以下几个方面:
  首先,人民代表大会制度体现了人民主权原则,是人民当家作主的政权组织形式。我国宪法规定,中华人民共和国的一切权力属于人民;人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民主权原则体现在人民代表大会制度的各个方面。第一,各级人民代表大会的组成人员是通过广泛、平等的定期选举产生的,人民有权监督、罢免。县乡人民代表大会代表按选区实行直接选举,县级以上人民代表大会代表实行间接选举。第二,人民代表大会的权力源于人民的委托,人民代表大会统一行使国家权力,具有法理上的全权性,代表国家生活的所有方面。因此,全国人民代表大会被称为最高国家权力机关。但是,掌握全部国家权力的人民代表大会并不直接行使所有权力,而是将行政权、审判权、检察权分别委托给由它产生的“一府两院”来行使,并对“一府两院”进行监督。第三,国家机关及其工作人员接受人民的监督,人民有权对国家机关的工作提出批评、建议和意见,有权检举和控告国家机关工作人员的违法失职行为。
  其次,人民代表大会作为国家权力机关,在法理上具有至上性,高于行政权、审判权、检察权和其他权力。根据宪法规定和现行实践,中华人民共和国国家主席、中华人民共和国中央军事委员会主席、最高人民法院院长和最高人民检察院检察长由全国人民代表大会选举产生;根据国家主席的提名,由全国人民代表大会决定国务院总理的人选;根据中央军事委员会主席的提名,由全国人民代表大会决定中央军事委员会副主席的人选;根据国务院总理的提名,由全国人民代表大会决定国务院副总理及其他人员的人选。
  再次,人民代表大会制度是建设社会主义法治的基础。全国人民代表大会通过的宪法和法律是一切政治行为的强制性规则。具体体现在:第一,维护国家立法的统一,维护宪法和法律的尊严;第二,保障司法机关依照法律规定独立行使职权;第三,一切组织和公民都要遵守法律,任何违法行为都要受到法律的制裁。
  问:人民代表大会对“一府两院”有监督职责,它是怎样具体行使这一职责的?
  陈勇:人民代表大会及其常委会对“一府两院”的监督是国家权力机关的监督,是在国家监督体系中居于最高层次、具有法律效力的监督,是人民行使国家管理的权力、保证国家机关正常运作的重要方面,在促进依法行政、公正司法和维护人民权益方面发挥着不可替代的重要作用。根据宪法和有关法律的规定,各级人民代表大会及其常委会行使监督权的方式主要有:听取和审议“一府两院”工作报告和专项工作报告;审查和批准计划、预算报告,审查和批准预决算,听取和审议计划、预算的执行情况报告,听取和审议审计工作报告;开展询问和质询;组织关于特定问题的调查委员会;审议和决定罢免案、撤职案;对有关法律或法规实施情况开展执法检查;对规范性文件进行备案审查;等等。
  近年来,各级人民代表大会及其常委会认真履行监督职责,做了大量卓有成效的工作。以全国人民代表大会为例,主要体现在以下几个方面:制定了各级人民代表大会常委会监督法,将实践中行之有效的工作机制和方法以法律形式固定下来,使监督工作更加规范化、程序化;进一步明确监督工作思路,围绕中心、突出重点、增强实效,综合运用听取和审议专项工作报告、开展执法检查等形式,推动了出口退税、清欠农民工工资、超期羁押、国债余额管理等一批重要问题的解决;加强规范性文件的备案审查工作,增设专门机构,修订法规备案审查工作程序,制定司法解释备案审查工作程序,将司法解释纳入备案审查范围,推动了备案审查工作的规范化,有力地维护了社会主义法制的统一和尊严。
  提出议案和建议是人民代表大会代表履行代表职务、行使国家权力的重要工作
  问:人民代表大会代表在行使职权过程中是怎样反映人民诉求的?人民代表大会在扩大公民有序政治参与方面采取了哪些举措?
  陈勇:人民代表大会代表来自人民,代表人民的意志和利益。代表法明确规定,代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系,听取和反映他们的意见和要求,努力为人民服务。2005年中共中央进一步明确提出,要发挥全国人民代表大会代表的作用,支持、规范和保证其依法履行职责和行使权力。为贯彻落实这一文件精神,全国及地方各级人民代表大会分别采取了一系列举措,代表履职能力和成效不断增强:一是积极参加调研、视察及代表小组活动等,利用代表电子信箱、人大网站等多种形式,围绕党和国家的工作大局以及人民群众普遍关心的问题,深入了解民情、充分听取民意、广泛集中民智;二是在会议期间认真审议各项议案和报告,积极发表意见和建议,并提出议案和对各方面工作的建议、批评和意见,充分反映人民群众的诉求,推动有关机构和组织改进工作;三是应邀参加人大常委会组织的执法检查、列席常委会或专门委员会会议等,积极反映人民群众的呼声和意愿。
  人民代表大会及其常委会在扩大公民有序政治参与方面也采取了重大举措。一是不断推进科学立法、民主立法。采取向社会公布法律草案全文和举行座谈会、立法听证会或论证会等形式,直接、广泛地听取社会各方面尤其是基层群众的意见,扩大公民对立法的有序参与,使制定的法律更加符合实际、切实可行。2008年4月全国人大常委会委员长会议决定,凡是常委会审议的法律草案,原则上都在中国人大网上公布,重要法律草案还要在全国主要新闻媒体上公布,向社会广泛征求意见,使法律草案公布工作常态化。最近几年,全国人民代表大会常委会公布了一系列重要法律草案,取得了良好效果。比如,物权法草案公布后收到1.1万多条意见建议,劳动合同法草案收到近20万条,食品安全法草案收到1.1万多条,很多意见建议得到吸收采纳。二是常委会及专门委员会在调研及执法检查等工作中,通过听取汇报、召开座谈、实地考察等多种方式,深入基层、深入群众,倾听各方面特别是广大群众的意见和呼声。三是邀请省级人民代表大会常委会负责人列席全国人民代表大会常委会会议,把地方包括基层群众的意见和要求反映上来,共同推进工作。四是努力做好人民群众来信来访工作,把信访工作作为联系人民群众的重要渠道和加强人大立法、监督工作的重要途径。一方面,从大量的来信来访中发现人民群众集中关注的问题,将信访工作与常委会执法检查、听取专项工作报告等监督工作相结合,有力地推动了有关国家机关等改进工作以及同类问题的解决。另一方面,把人民来信来访反映强烈的带有倾向性、普遍性的问题作为督办工作重点,如全国人民代表大会有关部门近几年来分别向“两高”及有关地方、部门交办反映超期羁押、司法不公、刑讯逼供、环境污染、非法采矿、暴力拆迁、国企改制、惠农政策等问题的信访件,有效地促进了该领域或该地区同类问题的解决。
  问:有人认为,人民代表大会代表的议案和建议并不能真正影响国家决策。事实是这样的吗?
  陈勇:这种看法是不符合实际的。提出议案和建议,是人民代表大会代表履行代表职务、代表人民参加行使国家权力的重要工作,是参与管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的重要形式。根据有关法律的规定,人民代表大会代表有权依照法定程序向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案,议案应当有案由、案据和方案。同时,代表还有权向本级人民代表大会提出对各方面工作的建议、批评和意见。代表提出的议案和建议,通过有关国家机关和组织的认真办理,有利于这些机关和组织改进工作,推动决策的民主化、科学化,解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题,促进经济社会发展,维护改革发展稳定大局。
  一是有力推动了国家的立法工作和国家的民主决策、科学决策。仅十届全国人民代表大会期间,就有2177件代表议案涉及的92个立法项目被列入立法规划和年度立法计划,1132件代表议案涉及的48个立法项目获得审议通过,代表的意见和建议在通过的法律中得到很好体现。一些内容比较完整、质量比较高、立法条件比较成熟的代表议案,经过规范完善后直接形成法律草案。比如,湖南等代表团部分代表提出修改民事诉讼法的议案及修正案建议稿,常委会在其基础上作出关于修改民事诉讼法的决定。这在全国人民代表大会常委会立法工作中还是第一次。
  二是反映了一些事关全局的重大问题,得到人民代表大会及“一府两院”的高度重视,有力地促进了各方面工作。如十届全国人民代表大会代表提出的关于完善退耕还林政策措施的建议,国家林业局等单位积极办理,国务院下发了《关于完善退耕还林政策的通知》,决定延长退耕还林政策补助一个周期,切实巩固了退耕还林成果,推动了全国生态建设。
  三是切实关注和维护群众切身利益,推动了一些实际问题的解决。十届全国人民代表大会代表反映的宁夏中部干旱带农村饮水安全、咸潮影响澳门供水、对甘肃白银市污染进行综合治理等事关百姓切身利益的问题,受到国务院领导同志和有关方面的高度关注,并在各有关单位的通力合作下得到解决,赢得了人民群众的称赞。
  人民代表大会制度是集人民主权原则、代表性原则和民主协商原则为一体的民主政体
  问:人民代表大会代表的代表性是如何体现和保证的?
  杨光斌:按组成方式,世界上的代议机关一般分为一院制和两院制。一院制的代表(议员)主要按人口比例产生;两院制的代表(议员)通常按地区原则和人口比例产生。我国的人民代表大会是一院制的代议机构,但其代表的产生则比其他国家的一院制或两院制具有更广泛的代表性。首先,体现地区性和民族性。人口再少的民族也至少有一名代表,具有广泛的代表性。其次,遵循人口比例原则。在目前的全国人民代表大会代表中,城乡代表所代表选民的比例是1∶4。这种差额比例代表原则产生于特定历史条件。随着城乡一体化的进展,城乡代表同比例原则将提上日程。党的十七大已经提出这一目标。第三,具有行业性特征。这是我国人民代表大会代表区别于西方国家议员的一个重要方面。我国人民代表大会代表的选举是按直接选举代表的选区(县级以下)和间接选举代表的选举单位(县级以上)划分的,选举单位意味着人民代表大会代表具有职业性或行业性特征。近几届全国人民代表大会代表的身份构成也体现了这一点。从六届全国人大到十一届全国人大,代表的总人数均在3000人以下,其中工农代表比例保持在16.6%—23%之间,知识分子代表比例保持在21.1%—23.5%之间,干部代表比例保持在21.4%—32.4%之间,解放军代表比例保持在9%,归侨代表比例保持在1.2%—1.6%之间。从最近两届全国人民代表大会代表的行业和职业构成来看,各行业(职业)代表所占比例相对稳定。
  可以认为,在我国人民代表大会代表产生的制度安排中,民族性和地区性原则体现了各民族都被代表的民族团结与和谐原则,人口比例原则体现了具体历史条件下的平等原则,行业性特征则体现了制度设计的科学性原则。
  问:在人民代表大会运行过程中体现了什么样的民主形式?
  杨光斌:如果说人民代表大会的地位体现了民主的理论源头即人民主权原则,人民代表大会代表的产生体现了选举民主,那么,人民代表大会的运行过程则充满着民主协商。在各级人民代表大会及其常委会会议中,不论是法律草案和决定案的审议,还是人事安排的讨论,都是在代表团会议或小组会议基础上进行的,根据各方合理意见修改议案,再在全体会议上交付表决;如果审议时对某些重要问题有意见分歧或发现某个问题没有解决,则暂时搁置不付表决,等条件成熟或问题解决后再进行表决。可以说,人民代表大会通过的每一项法律法规和重大决策都是在充分协商、考虑各方意见后作出的,少数群体的意见和利益并没有因为缺少代表而被忽略。
  正是因为这种制度运作方式,人民代表大会的各项立法和决策具有极高的民意基础。如果说西方国家议会的竞选活动和信息操纵导致协商民主难以实现的话,那么,我国的人民代表大会则突破了这些限制,显示了中国特色社会主义政体的优越性。可以看出,我国的人民代表大会中存在着丰富的民主协商实践,协商性是人大制度运行的鲜明特色。
  总之,人民代表大会制度是集人民主权原则、代表性原则和民主协商原则为一体的民主政体。人民主权原则是关于权力归属的根本性制度安排,人民代表大会代表产生的三个原则是实现这种根本性制度安排的技术性制度安排,而民主协商则是人民代表大会制度运行的主要方式。三项制度相互衔接、相互补充,构成了三位一体的民主政体。人民代表大会制度是实质民主与程序民主的统一体,决不是有些西方学者所认为的人民代表大会制度只有实质民主而无程序民主。人民代表大会制度的理论基础,包括作为实体民主的人民主权理论和作为程序民主的代表制理论、协商民主理论。当然,我们说人民代表大会制度的每项制度安排都体现了相应的民主原则,并不等于说这些民主原则已在实际政治生活中得到了圆满实现。在现实政治生活中,一些制度安排仍需要被“激活”和完善,以进一步坚持和发展人民代表大会制度,推动社会主义民主政治建设。