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公共财政理论的实践者 政治制度改革的前行者

  记上海财经大学公共政策研究中心主任、博士生导师蒋洪

  他是一个公共财政的理论家,更是一个公共财政的实践者;他是一个政治制度的理想主义者,也是一个政治制度改革的前行者。

  他主编的教材《公共经济学(财政学)》是国内最有影响的教材之一;他领导的《中国财政透明度报告》连续七年评价中国财政信息公开状况,深刻地影响了中国的政府信息公开的进程;他参与的“预算法修订预研究”持续7年时间,为全国人大和财政部提供了数项研究成果,其建议得到全国人大预算工委的高度肯定。

  他当过10年上海市人大代表,2008年起至今担任全国政协委员。他十几年如一日、利用提案、大会发言、小组讨论和接受媒体采访等形式建言献策,呼吁建设阳光财政、完善财政立法、反对腐败浪费,并为此获得了“麻辣委员”的称号……

  他,就是上海财经大学教授蒋洪。

  挑战预算堡垒,推动信息公开

  蒋洪是“预算法定”“预算透明”的重要推动者。

  对这个问题的兴趣,最早是从蒋洪的学术研究中来的。研究财政问题,需要各项政府财政信息数据。而长期以来,政府财政信息唯一的来源只有数据笼统粗糙的统计年鉴,根本无法判断各项财政预算如何花出去的;有时通过私人找到些支离破碎的信息,又会被告知“不能随便用啊!”

  因此,当蒋洪得知当选上海市人大代表,他着实兴奋了一阵儿。他认为人大代表肩负着审议政府财政预算的职责,有机会接触到更翔实的数据。然而让他失望的是,他发现在人大会上看到的预算信息,“和平常能看到的内容差不多”。

  “如果不能清楚了解钱从哪里来,去向何处,我怎么判断钱花得对不对?”于是,他通过分组讨论发言和提交议案,要求政府提供人大代表审议的财政预算应该分预算内和预算外,所有资金都要经过审议;同时,各项资金需要细化,即使变成固定资产,亦需对人大有所交代。从1997年至2007年,蒋洪连任两届市人大代表,政府财政预算公开的议案整整提了十年。

  2008年,蒋洪成为了民革界别的全国政协委员。第一次参加全国政协会议他就提交了一份题为《阳光财政,我盼得头发已白了》的书面发言,通过网络引起了社会的较大反响。2009年,在这个发言稿的基础上,蒋洪补充了新的调研材料的发言稿被选为大会口头发言,在人民大会堂的讲台上向两千多名全国政协委员作了题为《提高财政透明度,保障人民的知情权》的大会发言,在会场和社会上都获得了广泛赞誉。

  在全国政协的舞台上,蒋洪继续发力。从2008年下半年开始,通过上海财经大学公共政策研究中心这一平台,他组织上百名师生对我国三十一个省级财政、三百四十多个行政部门和单位的财政透明度状况进行连续多年的跟踪评估,并每年向社会发布《中国财政透明度评估报告》,把各省和部门的评估结果、排名情况和变动趋势展现给公众。这些工作受到了社会的广泛关注,全国上百家媒体报道了上海财经大学公共政策研究中心的研究成果,中央电视台和其他一些电视台曾多次就财政信息公开这一主题对蒋洪进行了专访。

  努力之后,变化开始显现,但进展十分缓慢。蒋洪和同事们的研究结果表明,以100分为满分计算,2009年全国平均得分为21.71分,2010年为21.81分,仅增加0.16分。“一年增加0.16分,一百年才增加16分,按此速度,要越过及格线尚需三百年。阳光财政不能再等三百年!”在2010年的全国“两会”上,蒋洪又提交了题为《采取切实措施,将阳光财政落在实处》的提案,要求有关部门加大改革力度,制定改革的时间表,明确财政透明度的具体目标。

  至今,蒋洪领导的《中国财政透明度评估报告》已发布7年,我国的财政透明度从2009年的21.71分也进步到了2015年的36.04分,按此速度,虽然不至于“再等三百年”,但进展确实缓慢。可以预见的是,蒋洪一定会继续带领着他的团队,为推进我国财政信息公开的进程做出不懈的努力。

  完善财政立法,弘扬宪法精神

  知名经济学者王则柯教授曾这样总结:“平均来说,法学界对于我国社会进步的贡献,明显高于经济学界;在经济学界里面,平均来说,财税学者对于我国社会进步的贡献,又明显高于总体的经济学者。”他还具体举例讲到上海财经大学的蒋洪作为全国政协委员在推动财税事业发展方面所做出的贡献。这种贡献不仅体现在前述的几个方面,还涉及蒋洪在推进我国法制建设和政治制度改革等领域。

  财政立法关系到公共资金的筹集和使用的基本规则,因此成为了蒋洪作为政协委员履职中特别关注的问题。根据我国《宪法》和《立法法》,税收立法权属于全国人大。但是由于改革开放初期制度上的一些调整,全国人大授权国务院制度暂行条例,使得我国税收实际上成为行政立法。其长期后果是税收规模的扩张失去了必要的制约。针对这一问题,蒋洪在2009年的全国“两会”上提交了《税收立法权必须尽快回归人大》的提案。如果说在改革开放初期许多事情都还在尝试之中,缺乏把握,需要采取授权方式来制定法规的话,那么授权三十多年后的今天,完全可以说“经过实践检验,制定法律的条件成熟”了,继续无特定目的、无特定范围、无时间限制的授权已经完全没有必要。

  公共资金的使用需要有怎样的规矩?是用钱的政府部门说了算还是出钱的社会公众及其代表机构说了算?公众与人大能在多大程度上知晓政府的财政信息并对之进行监督?在人大审批之前政府是否可以用钱?在怎样的范围内可以或不可以?人大审批之后的预算政府行政部门可以在多大程度上更改?人大审批和监督的预算究竟是所有的公共资金还是仅其中已部分?所有这些问题都应该在一国的《预算法》中加以规定。为此,在2011年的全国“两会”上,蒋洪针对《预算法》修订提交了《预算法必须体现人民当家作主的宪法精神》、《预算公开必须要有法律规定性》、《预算审批之前的支出授权不能过度》、《政府行政部门的预算变更权应适当限制》、《人大的预算审批权应得到充分的法律保障》、《必须不折不扣将政府全部收支纳入预算》等六个提案,提出了预算立法上的修改意见和建议,为我国预算法修正案的出台做出了应有的贡献。

  正如蒋洪自己所言:“我知道政协委员的责任是重大的,使命是光荣的。我的能力很有限,但既然担当了就要尽力;围绕着政治协商这个基本主题,做到知无不言,言无不尽是我的基本职责;本着一个愿望,为我国的政治经济体制改革添砖加瓦。”可以说,作为一个民革党员和政协委员,蒋洪他做到了,而且还在努力中。

  刘小兵