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[2016年组织提案]关于完善市对区县财政转移支付制度的建议
2016年01月08日

  一、背景情况

  上海通过多次调整财政转移支付政策与管理措施,转移支付的数量逐年增加,结构逐步趋向合理,从而保障了市与区县城乡义务教育、养老、医疗、文化等方面的均衡发展,各街镇的社会治理能力得到有效提升。但是随着上海社会经济发展进入新阶段、新常态,如何确保财政转移支付进一步均衡地区发展,弥补城乡差别,满足城乡市民日益增长的物质和精神需求,则是制度建设的难点所在。

  二、问题及分析

  1、城乡均等化差异还需进一步缩小

  首先,从缩小城乡均等化差异的效应来看,转移支付力度加大前,各区县人均财力差异是比较小的,但近年来差异率反而有所扩大,出现了新的不均衡,需要加以弥补。其次,从人均财力差异(按常住人口计算)发生变化的情况看。2011-2014年的四年间,全市17个区县人均自有财力为12970.01元,在观察的区县中,闵行和普陀两区的平均值分别在9651.79元和9467.43元,低于全市17个区县平均值,差异明显,有待缩小。由此可见,“十二五”期间市对区县财政转移支付在均衡各区县的公共财力和公共服务方面的成效还有待进一步体现,缩小城乡基本公共服务均等化差异的力度还需进一步强化。

  2、财政转移支付方案设计与制定还可更周密

  虽然现有的财政转移支付政策向财力薄弱区县倾斜,但同时也打破了原来的财力增长态势,出现了新的不均衡。这也在一定程度上反映了目前各区县在财政转移支付方案的制定上参与度还不够强,方案制定还可更周密。与此相对应,转移支付分配办法虽然考虑到了各区县之间在基础设施建设、公共服务配套、行政管理层级方面的差异等因素,但对各区县之间财力均衡的调节作用还不够明显,离财政转移支付均等化的基本原则还有距离。

  3、财政转移支付资金的使用还有待实施更有效的监管

  对一般性转移支付而言,由市财政将资金划拨给各区县财政局,其使用纳入到区县财政的统一管理中,较为规范;但对专项转移支付而言,大多由相关委办局直接安排给区县对口部门,如医疗卫生、文化体育、农业等,其资金的安排相对较散,缺乏系统性、连续性,拨付的资金是否与公共服务能力相匹配,区县财政无法完全了解其资金的使用绩效,难以将它与一般性转移支付资金放在一起进行必要的统筹运用和监管。

  三、建议

  1、制定完善财政转移支付促进基本公共服务均等化的目标

  均衡的财力是基本公共服务均等化的前提。上海应制定更趋合理的财政转移支付促进基本公共服务均等化的目标,从而减小差异率和不均衡性。应合理确定市财政转移支付占区县财政支出比重,除了崇明、金山等远郊区县的财政转移支付比重维持现状之外,其他各区在提升了财力分配比重,涵养财源的能力得到保障,公共服务水平有所提高之后,市财政转移支付占区级财政收入的比重应该保持一个相对稳定的增幅空间,这样才会显示出财政转移支付的均衡性效应。

  此外,合理划分市与区县的事权与支出责任,是建立完善的财政转移支付制度的前提条件。就上海而言,应明确市与区县两级政府的职责重点,确定合理的负担机制和支出责任,区县承担的事权与支出责任应大致相当。

  2、完善财政转移支付分配模式

  在分配方式和结构上,对一般性转移支付而言,要优化分配因素。对专项转移支付而言,要严控新增项目,清理甄别现有项目,对使用方向一致,可以归并的项目进行归并整合;对适合区县管理的专项转移支付资金,建议由目前的“按条”分配改为“切块”分配。在明确专项资金用途、分配标准、绩效目标的前提下,应将如义务教育、基本公共医疗服务、环保、城市维护等具体项目的决策权放给区县,同时将这些项目的资金分配与管理权限落实在区县。对在一定时期内总量和数额相对固定的专项转移支付项目,可考虑纳入一般性转移支付范畴。

  在分配依据和均衡性上,完善资金分配模型的构建,应更多地考虑各区县的实际状况,如城乡一体化建设进程加快以后,市区与郊区之间的城乡差别正在逐步缩小,近郊城市化率大大提升,转移支付时就应考虑这一变因,给予相应的区县部分资金方面的支持。总之,要更加科学地设置转移支付测算因素、权重,真实反映各区县的支出成本差异。

  3、健全财政转移支付资金的使用绩效和监管机制

  逐步改革转移支付管理模式。相关部门应对转移支付项目进行跟踪管理,保证项目资金专款专用,防止资金款项被挪作他用,并将上一年检查结果作为下一年资金分配的重要依据,确保资金使用更加科学合理。对转移支付资金的效果进行科学的绩效评价。应尽快构建起由人大、政协、审计部门、财政监督部门和社会公众等组成的监督体系,每年对一些重大项目、重点管理资金进行专项监督。同时可由第三方机构评估转移支付后各区县基本公共服务均等化情况。

  为增强转移支付制度的规范性和权威性,从根本上说,还需加快转移支付的地方立法。在国家层面转移支付立法尚需时日的状况下,上海可在现有的转移支付规范性文件的基础上,尽快研究制定地方性法规或政府规章,明确转移支付的目标、原则、分类、资金用途等事项,从而为转移支付工作提供法制保障。