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[2016年组织提案]关于完善基层人民调解工作机制提升社会化大调解格局的建议
2016年01月08日

  一、背景情况

  1、构建社会化大调解格局的重要意义。根据我国法律体系,宪法和政府行政行为的合理性不可诉,人们在经济社会活动中发生的相关权利不能完全获得司法救济。社会化“大调解”将多种调解方式有效整合,特别是通过基层人民调解组织将初始矛盾和纠纷化解在萌芽状态,一定程度上能克服司法机构的法律局限性。

  2、人民调解在社会化大调解中的重要作用。一是人民调解以其及时便捷、零成本、易执行等特点,是与民事诉讼制度相互补充的重要纠纷解决机制。二是基层人民调解组织来自基层,来自群众,能够第一时间发现、第一时间进行调处,及时达成调解协议。三是基层人民调解组织在大量的民间纠纷和社会矛盾调处过程中,避免了大量民间纠纷的进一步激化。

  上海人民调解员队伍的职业化建设初见成效,人民调解员的调解能力和水平得到了显著提升,初步形成以人民调解为基础的社会化大调解格局。但人民调解组织发展还存在人员流动常态化、专业技能不高、经费保障不足等瓶颈问题。

  二、问题和分析

  1、基层调解员队伍流动性大,专业素养不高。居委调解主任为聘任制任期三年,三年后,一些优秀的调解主任被提任为居委主要领导,而一些因年龄限制退出岗位,居委每次换届选举,就有一批已参加过培训、熟悉业务的人民调解员被替换,直接影响到社区人民调解队伍的稳定性和工作的连续性。随着社会矛盾纠纷日趋复杂,人民调解队伍缺乏综合能力强、素质较高的复合型人才,特别是具有法学、心理学、教育学、社会学、以及语言逻辑等素养的社区志愿者,队伍整体文化水平偏低,对一些专业性问题的疑难纠纷,往往心有余而力不足。

  2、调解人员法律专业技能较弱,协议效力较低。基层调解主任往往先任职,后接受区司法局和街道司法所短期的业务培训,居委调解干部对法律和相关专业知识的掌握较为匮乏,调解水平具有很大的局限性。在日常调解中较为随意,缺少规范的调解程序,制作的人民调解协议书内容较为简单,缺乏违约和制约条款,因而调解活动及人民调解协议书难以达到预期的社会效果。据民意调查统计分析,社区居民普遍认为基层人民调解员缺乏法律专业技能,需要提高人民调解员的业务素质、提高调解协议书的法律效力。

  3、调解人员奖惩机制不够完善,工作较为被动。基层人民调解员队伍中除居委调解主任具有月薪津贴外,其他参与社区人民调解工作的大多数是热心于社区公益事业的法律工作志愿者、社区居民,他们日常调解活动属于零补贴,而市、区的奖励和表彰因经费有限,难以覆盖到基层调解人员和志愿者,现有的案件补贴标准和奖励措施缺乏广泛性和可操作性,难以起到激励他们奉献社区人民调解事业的积极性。

  三、建议

  根据《中华人民共和国调解法》及上海两院和九个委办局共同签署的沪司规【2015】6号文《关于完善本市人民调解、行政调解、司法调解工作的意见》的相关规定,我们建议人民调解工作可从以下几个方面来改善和提高。

  1、大力培养专业人民调解员队伍,组建专职兼职多梯队的调解队伍。由各区司法局统一招聘人民调解专职人员,负责辖区内民间纠纷的预防与调处,并接受街道司法所的调配,集中力量参与基层疑难纠纷、群体性纠纷的集体会诊、评议和矛盾疏导化解等相关工作。以政府购买方式聘请社会律师,吸纳社区中有意向的机关干部、法律工作从业人员等参与社区调解组织,形成以专职为骨干、兼职为补充、社会志愿者为基础支撑的专兼结合式的队伍结构,同时建立和发展人民调解社团组织,充分发挥人民调解社会自治组织的作用。

  2、加强人民调解员专业技能培训,提高人民调解协议书司法确认度。建立和完善人民调解员队伍的分类管理和专业培训体系,对人民调解员实行调解专业人员职业水平考试、职称评定、等级晋升等机制,不断提升人民调解员的专业化、职业化,有计划有步骤地培育专家型人民调解员。对含有交付和执行内容的人民调解,如相邻纠纷、违章搭建纠纷、物业纠纷等涉及经济利益的矛盾调处,应当为双方当事人签订人民调解协议书,在人民调解协议书中应当设定一方当事人反悔所必须承担的违约责任,并向人民法院申请司法确认,依法确认人民调解协议书的法律效力。同时,着力推进专业性行业性人民调解协议的司法确认,以确保人民调解协议的法律效力和执行力。

  3、制定完善办案补贴标准和办法,完善人民调解员奖励和惩处机制。根据案件简易、普通、疑难和重大等次制定不同的案件办理补贴标准,对调解成功制作协议书的疑难程度,相应增加补贴标准,提高社区人民调解员调解工作的积极性和主动性。建立健全人民调解员考核激励机制,开展先进专业调解委员会(社团)、居委调委会、调解员和调解能手、优秀调解案例等先进评选,实施精神和物质双重奖励,建立为基层人民调解员购买健康保险机制。同时,制定调解人员违反调解法规和规定的责任追究制,杜绝人民调解员徇私舞弊。