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[2016年组织提案]关于本市探索建立长期护理保险制度的建议
2016年01月08日

  一、背景情况

  上海已进入人口深度老龄化阶段,截至2014年底,户籍老年人口首次突破400万,占户籍常住人口比近1/3,预计这个数字到“十三五”中期将突破500万。且人口高龄化将不断加深,空巢化和失能化趋势越加明显,老人养老对医护的需求越发迫切,医疗和护理已成为养老服务格局中不可或缺的一环,医养护融合已成为养老方式和养老服务新方向,上海于2015年已经出台政策,全面推进医养融合发展。

  二、问题和分析

  发展医养护融合关键是要解决好资金和人力资源,两者确实也是改革中绕不开的难题。从资金来看,“医”和“养”的资金较有保证,唯独“护”这一块资金来源还没落地。目前普遍存在问题是照护资金筹集渠道单一,医保基金被过度利用。医疗保险基金并无护理功能,大量被挪用实际侵害了多数参保人的利益。相对于医保基金被拖入重负,财政投入却未能承担其应有责任。

  2015年底市政府发布会已明确上海将推老年护理保险制度,这是解决老年人医疗照护资金来源难题的根本性举措,同时可以最大程度地满足失能、失智老人的照护需求。另外,我们关注到在全国“十三五”规划建议中提到要“适当降低社会保险费率”,所以可以利用好本次降费率的机会之窗,适时地推进长期护理保险的设立,最大程度地减少企业用人成本,缓释初期在推行长护保险时可能来自用人单位的阻力。同时,也希望上海的老年护理保险制度能为全国提供可复制可推广的经验。

  三、建议

  1、长期护理保险制度的总体原则。应包含如下四大原则:

  全民性,即实施全民参保计划,基本实现法定人员的全面覆盖。建议通过调研和科学测算对不同群体划定分级的缴费方式和系数。

  基本性,即保险覆盖至最基本的医疗照护服务。社会统筹永远无法满足日益增长的多层次、多元化的照护需求,所以商业保险应作为基本护理保险的补充,超出基本之外的医疗照护服务,由市场来配置。

  法定性,即长期护理保险的建立和发展应以明确的法律法规为基础,其地位、作用,尤其是护理范围和护理保险金的支付标准等必须由法律作相关规定。

  强制性,即要求凡符合条件的参保人都须参保。由于社会保险的再分配功能,容易出现逆向选择问题,即风险大的人倾向参加,而风险小的人倾向不参加,因此强制性是保证社会保险制度顺利实施的必要条件。

  2、长期护理保险制度体系的路径。长期护理保险制度的发展有个渐近的过程,应分阶段建立短期、中期、中长期和远期发展计划。总体思路是在初期应突出其社会保险性质,政府补贴一定比例的保费;同时探索引入商业保险机制,以满足有更高护理需求人群的需要。另外,要充分预留政策实行的过渡期,处理好各类人群、不同制度间的衔接。

  3、资金来源及日后保障机制。长远来看,应建立一个政府补贴、保险缴费和使用者负担三源合一的筹资机制。在最初筹资方面,基于制度适应性的原则和收支平衡目的,可考虑采用现收现付模式。在起步阶段可从现有医保基金、养老基金中划拨部分,从45岁以上(参照发达国家的经验)在职人员中收缴一定费率的护理保险费,同时受益人根据每次护理情况支付一定比例的护理费用。

  借鉴北京海淀区2015年试点的“失能老人长期护理保险”的做法,保费分档,多缴多用,政府的保费补贴比例可随投保人年龄增长而有所增加。

  此外,对于需求照护但无力承担的贫困群体,应同时配套救助制度,对贫困者长期护理保险中的自负部分进行减免。

  4、建立配套制度

  一是进一步完善“照护需求服务标准”。护理需求分级和评估制度是长期护理保险制度运行的关键一环,是确定保险给付的重要标准和条件。为此,上海已于2014年出台了《上海市老年照护统一需求评估办法(试行)》。建议上海继续总结经验,不断完善,提高标准的科学性,全面覆盖到最需要照护的群体。

  二是搭平台,尽快建立专业独立的第三方评估机构。随着“照护需求服务标准”的建立和完善,评估工作的专业、公正与否关系到每一位保险人的切身权益,同时影响着长护保险的可持续发展。为此应政府尽快推动平台建设,引入第三方力量,建立一支客观公正、高效有序、独立负责的评估队伍。同时政府要履行指导和监管职能,包括评估人员的资质认定、从业人员素养的监督、舞弊行为的查处等。

  三是人力资源保障。长期照护具有专业性强、持续时间长的特点,涉及疾病预防、康复护理、精神慰藉等多个方面,应总体规划长期照护人才的培养与储备工作。包括加大政策力度扶植中等和高等学校及职业教育的护理专业发展;“采用免费师范生”培养模式吸引人才;加强集中和分期的在职职业培训,将现职人员的养老护理培训列入政府就业培训补贴计划;同时建立养老护理职称评定机制,并且薪酬与业绩挂钩,以留住人才等。