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[2015年组织提案]关于进一步促进我市家庭农场发展的建议
2015年01月21日

  背景和问题:

  上海在试点“家庭农场”的过程中,首先培育出了“松江模式”,为进一步促进家庭农场在全市范围内的有序发展奠定了实践基础。

  一、家庭农场在我市发展中的问题

  (一)法律主体地位尚未确立。在生产经营过程中,无论是内部管理、外部营销,还是享受政策、处理纠纷,都需要明确家庭农场的法律性质和地位。在依法治国的背景环境下,法律地位的确立是推动家庭农场发展的有力保障,也是切实落实金融保险、工商税费等扶持政策的前提条件。

  (二)土地流转环节障碍重重。一是土地流转意愿较弱。二是土地流转价格较高。当前土地流转市场价格远远高于300公斤稻谷(约合900元)/亩的政府指导价,承包户不愿以政府指导价流转出土地。三是土地流转方式不规范。土地未改变细碎化特征。四是土地承包年限较短。这影响到经营者对土地投入等方面的积极性和计划性。

  (三)融资不畅尚未得到重视。开辟经营主体融资渠道才是获取发展资金的“源头活水”,但农民很少有可抵押的资产,融资难长期以来都是制约农业发展的问题。

  (四)农业人力资源十分薄弱。首先,家庭农场经营者老龄化等问题不利于家庭农场模式生产水平的提高。其次,农业生产辅助人员严重缺乏。一方面由于农机操作工队伍难以培养;另一方面由于青年人不愿意从事农业,导致农业科技人才后备不足。

  (五)农业生产配套措施不足。一是农机普及率较低。农机租用具有一定的垄断性,农机社会化服务又欠缺,增加了经营成本;二是晒场、烘干设施、仓库等缺口较大;三是农业保险金融服务缺失。我国目前采用的是由政府给予一定比例补贴的政策性农业保险,但参保农户人数较少,相关法律法规也不健全,监督管理问题比较突出,尚未充分发挥保险的作用。

  分析:

  二、发展家庭农场是上海发展的内在要求

  目前上海的农业生产水平,特别是粮食生产水平还比较低,2013年全市粮食总产量为114.2万吨(全国排名倒数第三,仅略高于北京和西藏),人均粮食年产量为47.58公斤,而2012年上海人均粮食年消费量就已经达到80公斤,人均粮食年缺口约为30公斤,上海在很久以前就已经难以实现本地粮食的自给自足。由此不难得出这样的结论:在现有土地经营模式下,农业生产、特别是粮食生产难以形成规模效应,粮食产量无法得到安全保障。这一问题严重制约了上海的城市化发展。

  发展家庭农场,就是要在运用现代化农业生产工具的基础上,以更少的职业化的农业从业人员来耕种更多的集约化的成片土地,以此提高土地生产的规模效应。通过土地的高度规模化经营在保障粮食生产安全的基础上,进一步发展粮食出口贸易和深加工产业,将是上海未来农业的发展方向。针对上述问题,我们认为应从加快创新及规范土地流转制度,明确法律主体性质,努力开发农业人力资源,培育新型职业农民,提高销售收入,降低生产成本,化解家庭农场经营困难等方面着手。

  建议:

  三、加快发展我市家庭农场的对策建议

  (一)加快创新及规范土地流转制度

  一是推动形成承包户将土地委托村委会统一流转的模式。由村委会统一流转土地,既能够在统一规划的基础上,将大量成片土地流转给家庭农场的经营者,也能够避免土地流转费用随意波动,还能够避免土地评级差异带来的农民内部矛盾。政府应当通过制定政策,严禁村民私自将承包土地流转给非本地户籍人员;同时,通过财政补贴来激励农民向村委会流转承包土地;此外,允许家庭农场经营者在承包由村委会流转出的土地时根据自身经营情况协商设定流转时间。

  二是强化土地流转法律保护制度。在土地流转过程中,政府应当积极引入法律保护制度,对承包流转土地的经营者私自改变土地用途、私自二次流转土地等现象予以监督与追究。一方面,在签订流转协议时,村委会应当邀请专业律师进行审查,避免协议中的法律漏洞;另一方面,在监督过程中发现违反协议的情况时,村委会应当主动提起法律诉讼,保护自身及土地流转者权益。此外,通过引入社会诚信体系,将过去有违反流转协议情况的经营者纳入诚信黑名单。

  (二)明确法律主体性质,发展独有农业金融服务

  首先,通过立法明确家庭农场法律主体性质。市人大应当尽快制定相关的地方性法规,明确界定我市家庭农场的概念、设立条件、经营主体性质及相关权利义务;各区县政府应当在地方性法规的基础上,制定扶持工作机制及相关保障政策。

  其次,发展家庭农场独有的融资渠道。一方面,政府应当制定政策允许家庭农场通过“资产抵押”和“信用抵押”两种方式向特定金融机构(例如农业银行、农村商业银行)贷款。要通过加快土地确权,形成家庭农场以土地经营权及有关生产设备(如大型农机)为抵押的“资产抵押”贷款模式;要通过加快社会诚信体系建设,形成家庭农场以稳定经营、稳定收入为前提的“信用抵押”贷款模式。另一方面,政府应当通过财政补贴的方式来解决融资风险问题,既要以财政补贴农户贷款利率,又要以“财政专属风险补偿基金”的方式来降低金融机构的坏账风险,鼓励金融机构积极向家庭农场出贷资金。

  第三,培育家庭农场特有的保险项目。政府在进一步加大现行农保保费补贴力度的同时,应当与保险行业开展专项合作,针对家庭农场培育特有的保险项目。可以通过全年无保险赔付即返还一定数额保费的方式,激励农业经营者积极参保。

  (三)大力培育新型职业农民,努力开发农业人力资源

  一是深入挖掘特定年龄段农民潜力,培育家庭农场“新一代”。本市45周岁—55周岁的农民目前大多在市区务工,这个年龄段的农民将是家庭农场未来十年乃至二十年的经营主力军。建议通过政策引导、给予生活补助等方式鼓励他们返乡务农积累农业生产经验,为未来家庭农场的发展补充力量。此外,政府可以通过加大农村待业青年职业技能培训、农机设备的操作培训,为青年们提供农业生产和农机操作工的就业机会。

  二是尽快解决农机操作工的培养问题。每个家庭农场应当依托政府培训,从内部人员中至少培养出一名农机操作工。政府应当在继续保留农机操作工务工补贴的基础上,采取“谁操作、补贴谁”的方式,鼓励家庭农场内部从业人员参与农机操作;对于现有的农机操作工,政府可以采取“农时操作工、闲时协管员”的方式,将为数不多的农机操作工安排在各村委会才担任社会治安协管员。

  三是在社会保险方面,将家庭农场从业人员纳入城镇社会保险范畴。在从业人员自行缴纳“三险一金”城镇职工社会保险的基础上,政府财政给予一定的保险补贴,使家庭农场的从业者可以作为城乡社会保险统筹的先行先试。同时,允许家庭农场从业人员购买职工意外伤害保险,增强他们的劳动风险抵御能力。

  (四)化解家庭农场经营困难

  要提高家庭农场的年收入,一是要提高销售收入,二是要降低生产成本。

  目前,绝大部分农民的粮食都由国家收购为储备粮。但是国家储备粮的收购受到国家粮食最低收购价政策的影响,收购价格普遍较低。政府应当制定相关政策,对家庭农场向国家出售作为储备粮部分的粮食给予财政直补。同时,各地政府应当积极培育品相好、吃口佳的优质粮种交由家庭农场统一种植。再通过培育粮食优质品牌、搭建销售平台,加大家庭农场向粮食加工企业高价销售粮食的总量。

  另一方面,由于粮食烘干费用较高,政府可以通过财政补贴烘干费用、无偿提供烘干服务等方式加大对烘干设施的投入力度。同时,允许家庭农场利用废弃土地合理规划建造部分晒场,减少、消灭马路晾晒现象。