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[2015年组织提案]关于建立健全中期预算管理制度的建议
2015年01月21日

  背景和问题:

  中期预算即中期财政支出规划管理,实质是项目库滚动管理,一般以三年为一个周期。纳入中期预算管理的项目类型一般为基本建设项目、设施设备类项目、基本公共服务类项目和其他项目四种类型。实施财政中期预算管理是国际上的通行做法,也是建立现代财政制度的重要内容。党的十八届三中全会和《中华人民共和国预算法》明确提出要“建立跨年度预算平衡机制”,国务院《关于深化预算管理制度改革决定》也已明确“实行中期财政规划管理”、“改进年度预算控制方式”、“建立跨年度预算平衡机制”的具体做法。

  近年来,本市不断深化推进中期预算管理机制改革试点。2013年,上海市政府在《政府工作报告》中首次提出要“开展中期预算管理体制试点”,同年对部分市级财政项目试行“一次认定预算总额、分年安排项目预算”的预算编制办法。2014年的《政府工作报告》又进一步提出要“扩大中期预算管理试点”。市财政原则上将基本建设项目和部门预算中项目周期在3年及以上、项目总预算在3000万元以上的项目等,纳入中期预算管理试点范围,编制项目中期滚动预算。

  在区县层面,闵行区等试点起步较早,近年来选择了一些重要领域的财政重点支出试点开展中期预算管理,取得了一定成效。2014年,中期预算管理改革的试点范围将逐步推广扩大至全市所有区县。

  根据调研与分析,目前上海在财政中期预算管理制度的建立、实施过程中还存在一些问题,相关工作还有待进一步完善。

  1、财政中期预算目标与规划目标尚需磨合。从试点情况来看,部分部门的中期预算项目在未来整年度的目标和工作还没有完全做到清晰、具体和量化,年度之间缺乏衔接。同时,部门的中期社会事业规划能力不强,规划的刚性不强,调整过于频繁也使得中期预算很难与规划同步调整,需要进一步提高中期事业规划编制的科学性和具体的可操作性。

  2、中期预算执行力和约束力尚待加强。从部门角度看,中期预算约束力低,执行力不足,其原因有以下几个方面:一是长期以来形成的“收入驱动式”预算行为导致某些部门设立项目根据筹措到的资金量安排支出或者建设项目,而不是根据该政策是否契合政府战略重点来安排支出或建设项目。二是部门事业发展目标的经常调整与中期预算的刚性规定出现碰撞。三是部门从主观上担心预测年度的财政支出总额减少,为争取主动,从而导致项目申报过多,预算额度大幅度增长,远远脱离支出计划实际。

  3、中期预算管理理念有待形成。试点中,不少部门对这项工作重视程度不够,存在被动应付现象;对发展性支出三年滚动预算项目申报情况不均衡,部分滚动项目申报不完整,尤其是后两年的项目细化不够、新项目少;不少单位对3年内可以安排哪些项目,支出预算计划如何编制,长远谋划不够,分年度的滚动实施计划和分解目标落实得不够具体;缺乏专业的数据库建设,部分部门的支出项目库的建设进度缓慢,影响了部分部门支出的效率。

  4、监督机制有待建立。对财政中期预算制度实施监督的责任同样重要。但是,无论是理论界还是实务界,对财政中期预算的认知度还不高,知识准备也不足,专家在参与前期项目评审过程中也是边学边审,更何况人大审议程序的缺乏、政协等参与程度的空白,导致监督机制缺失。

  分析:

  我们认为,中期预算管理制度改革表面上看仅仅是年度预算的延长,实质上则是预算管理理念的创新和预算管理方式的突破。实行中期预算,可以优化支出结构,改善财政关系的协调与管理,同时使政府公共预算更具有连续性,并为年度预算提供了参考数据,提高年度预算的科学性。

  建议:

  1、加快财政中期预算制度建设。财政中期预算制度的建立和推广,离不开党委和行政部门领导的重视和推动,建议市政府在前两年试点的基础上,展开专题研究,完善财政中期预算制度的实施,责成财政部门加快建立相关制度,指导和规范市与区县级中期预算项目库的建立与执行。

  2、协同制订合理实用的中期预算计划和推进方案。按照《预算法》等相关要求,市财政部门应指导本市各预算主管部门以及区县财政部门根据国家以及地方、行业、部门规划和相关政策文件编制本单位的年度和分年度预算项目,并协同进行项目前期的论证、审核、修改。市财政部门在建立各部门预算项目库过程中,应与各部门的中期预算项目形成良性互动。此外,要抓紧着手建立涵盖全市的中期预算滚动项目库的管理机制,强化制度设计,对各预算单位的中期预算项目要督促编制报表,详细部署工作进程,汇总和审核项目,提出完善项目的可行性建议。

  3、加强培训、交流与配套设施建设。市财政部门对各部门中期预算的编制方法、流程、内容等相关事项要进行专业培训,组织各区县、各部门定期交流中期预算编制经验,促进区县各部门共同提高中期预算编制水平。鉴于中期预算在预测年度和实际执行的预算之间存在一定的差异,因此需要建立相关配套措施,建立项目排序制度,按照轻重缓急和集中财力办大事原则统筹安排发展性支出项目,及时进行年度之间的预算调整,尽量缩小执行过程中的差异,确保项目支出的连贯性和持续性。

  4、建立财政中期预算的监督机制。财政部门应增强中期预算项目的科学论证,扩大预算的社会参与度,借鉴项目绩效评价相关机制,建立中期预算公开财政中期预算管理的具体项目,同时建立中期滚动项目评审制度,向社会公开征询意见。人大等部门可选择关系民生的基础设施项目和民生保障项目进行公开的跟踪监督。