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[2015年组织提案]关于完善本市养老床位建设的政策建议
2015年01月21日

  背景和问题:

  “十一五”期间,本市政府在全国率先提出构建“9073”养老服务格局的发展目标,围绕此目标,本市政府在养老床位建设方面做了很多努力,也取得了明显的成就。截至2013年底,全市共有养老机构631家,拥有床位108364张,占本市户籍老年人口的2.8%,其中,公办养老机构317家,床位54254张,占50.1%;社会办养老机构314家,床位54110张,占49.9%。在公办养老机构中,市区(县)公办养老机构36家,床位10784张,占全市公办床位的19.88%;街道(乡镇)公办养老机构281家,床位数43470张,占全市公办床位的80.12%。从全市总体建设水平看,全市养老床位建设与3%的目标还有差距。

  目前在全市推进新建床位建设工作中,也带来了值得思考的问题:一是以追求新增床位数为重心,忽略了养老资源的利用率,目前全市床位入住率仅有65%的水平;二是造成过度地行政干预,影响社会和市场化的养老机构发展;三是中心城区大规模建养老床位,既不经济也不实惠,还造成基层政府过度的行政压力,影响行政工作效率。

  分析:

  为了实现3%的床位建设目标,市政府出台了许多政策,并不断地对其进行优化调整,如考虑各区县资源禀赋因素,将中心城区的总床位数指标由3%降为2.5%,郊区县由3%提高到3.5%;同时为了确保床位建设任务的实现,规定公办养老床位数必须到达2/3,即中心城区公办床位数不低于1.5%,区县公办床位数不低于2%。对达不到要求,设计了处罚规定。这些政策措施,极大地推进了各区县对公办养老机构和服务设施的建设力度,但是从指标完成情况看,中心城区要完成目标任务依然十分困难。目前静安区、原卢湾区、徐汇区养老床位建设占比均不足2.5%,其中静安区只有1.19%;就公办床位指标看,各中心城区均不超过1%,与1.5%的建设目标有较大差距。我们认为市区与郊区的区情大不相同,指标化的考核显失公平。目前问题不是建多少数量养老床位,而是盘活已有的资源,在此基础之上再根据区情和实际进行不同的规划。

  建议:

  1.因区制宜,调整养老机构床位面积建设标准,对于中心城区由不低于25平米调整为不低于15平方米。

  目前,对于政府投资或者政府补助的养老机构的床位核定标准是床均建筑面积为25—40平方米,也就是说单床建筑面积必须不小于25平方米,这对土地资源稀缺的中心城区来说既困难又奢侈。调查显示,中心城区养老机构的单床建设面积在15—20平方米就能满足老年人的活动需要。因此建议调整中心城区床位建设标准,将单床面积不低于25平方米降低为不低于15或者20平方米,这样既可以缓解中心城区养老机构建设成本,也可以增加床位数量,为更多的老人提供入住养老机构的机会。

  2.调整新建养老机构补贴依据,由按照建筑面积计算补贴改为按照实际床位数计算补贴。

  目前新建养老机构床位补贴标准,主要依据建筑面积标准核定床位数,进而作为补贴计算依据,这一做法存在一定的缺陷:一是存在核定床位数据虚报现象,进而严重导致床位数失真;二是可能引发养老机构公共使用面积超标准建设而老年人入住的房间面积未能得到真正改善的情况;三是床位数统计失真,会严重影响政府决策。因此,建议养老机构建设补贴依据由按照建筑面积核定床位数改为按照实际床位数作为补贴依据。

  3.调整市财政对新建养老机构床位补贴标准,由分区位进行补贴调整为全市统一标准。

  市政府105号文件规定,对于新建、形成产权的养老机构市里统一给予补贴,其中对于大型社区外的机构,分区位进行补贴,郊区县和北四区按照核定建设成本的50%、最高不超过8万元的标准给予补贴,而南四区补贴标准为2万/床,同为中心城区,北四区是南四区四倍。显然该补贴标准有失公允,尚未考虑资源禀赋和级差地租因素。中心城区普遍面临地难找、房源少、高价地、高租金的情况,进而导致养老机构建设成本高、困难大,目前比郊区县更需要激励。因此,建议此补贴标准全市统一。

  4.建立全市统筹制度,鼓励中心城区在郊区建设养老机构,并通过资源共享机制盘活郊区县的养老床位。

  目前政策规定中心城区的养老机构床位必须大部分建设在本区,只有2.5%中0.5%的部分可以建设在外区。但是中心城区人户分离情况严重,很多老人户籍在城区,人住在郊区,为此,养老床位建设不必局限于区级范围。建议床位建设按照大市统筹原则实现中心城区与郊区的联动:一是鼓励郊区多建床位,并通过提高补贴标准的方式鼓励中心城区老人入住郊区养老院;二是放宽中心城区在郊区建设养老院的政策,增强养老床位的供给能力;三是加强对郊区县养老机构的公共设施、医疗服务以及周边环境、条件的改善,提高对中心城区老年人的吸引力。这样做有三大好处:一是可以盘活郊区的养老床位资源;二是改善中心城区老人的居住条件和生活质量;三是可以疏散中心城区的人口密度,改善中心城区的整体空间环境。

  5.中心城区床位建设应以发展小微型养老机构为主。中心城区居住密集、交通便利,可以充分利用社区和家庭资源,探索建立多样化、多种形式的小微型养老机构,为老年人提供更加灵活、自主和安全的养老服务,以弥补中心城区养老床位不足的状况。