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[2014年组织提案]关于加强完善我市政府购买法律服务的建议
2014年01月22日

  一、本市政府购买法律服务的现状

  本市政府购买法律服务的情况,主要涉及以下两个方面的内容:

  1、购买法律服务的范围

  根据市委办、市政府办联合印发沪委办发【2010】16号《关于进一步发挥律师在法治政府法治社会建设中重要作用的若干意见》(以下简称16号文件),政府购买法律服务主要是组织律师参与以下八个方面的工作:一是参与立法工作;二是参与政府法律顾问工作;三是参与重大事项社会稳定风险分析和评估;四是参与突发事件善后工作;五是参与信访接待工作;六是参与信访积案检查;七是参与基层人民调解;八是开展“双结对”活动。[1]

  2、购买法律服务的运作机制

  16号文件规定,“把购买律师法律服务纳入年度财政专项预算,坚持‘谁委托、谁支付’的原则。要参照《上海市律师服务收费政府指导价标准》,制定政府购买法律服务的具体支出标准。要坚持‘合同管理,总结评估,付费补偿’的工作要求,落实政府购买法律服务的各项工作程序,并根据评估结果进行奖惩。”文件出台后,各区政府陆续出台落实了政府购买法律服务的举措。其主要内容有三:第一,在主管部门和购买程序方面,由司法局推荐律师组成政府法律顾问团,法律顾问团由司法局和法制办共同管理,政府部门聘请律师在政府法律顾问团成员中选择。第二,在经费保障方面,由司法局提出年度经费预算,经财政局审核后纳入年度财政预算,专款专用。第三,在支付费用方面,对于提供日常法律顾问服务的,发放年度工作经费,对于专项法律服务,如代理诉讼或仲裁、专题法律意见书、参与动拆迁等,则由双方商定费用。

  二、本市政府购买法律服务机制存在的问题

  在本市政府购买法律服务工作中,除了有部分领导法治观念和法制意识不够以外,还存在如下五个方面的问题:

  1、购买法律服务的范围有待进一步界定

  政府本身就是执法机关,公务人员理应成为熟知本部门相关法律的专家,同时政府也发展了一批公职律师,依法处理好本部门行政事务是其应尽职责。然而,现代社会法律关系错综复杂,公务员不可能像律师那样具有相对宽泛的法律知识、相对丰富的法律实践经验,有些事务必须借用外脑。这就要求科学界定政府购买法律服务的范围,既不能因盲目自信而排斥购买律师的法律服务,也不能什么都请律师,盲目扩大政府购买法律服务的范围。根据16号文件精神,本市绝大部分区均规定有政府购买法律服务的范围,但也存在着无视事情性质和难易程度,不考虑与依法行政的关联性,任意扩大购买律师法律服务范围的现象。

  2、购买法律服务的主管部门有待明确

  目前,本市绝大部分区是以司法局为政府购买法律部门的实施部门。在遴选法律服务提供者,评估律师法律服务质量方面,司法局显然具有天然优势。但是,法律服务的使用主体涉及部门众多,如果都由司法局来负责采购,具体使用律师的部门又未必满意。同时,法制办是当然的政府法律顾问,在政府立法、重大决策以及重大项目社会风险评估等方面,也发挥着重要的作用。特别是为政府领导提供法律服务时,很容易在法制办和司法局之间产生矛盾。

  3、律师遴选与评估程序有待进一步规范

  政府购买法律服务,使用的是公共财政资金。因此,在法律服务主体遴选机制方面,采取公开招标的做法,才符合公开公正透明的原则。虽然16号文件规定,“公开选聘律师的标准和程序,建立律师准入和退出的工作机制”,但我市绝大部分区很少采用公开选聘和公开招标的做法。同时,在法律服务质量评估方面,我市绝大部分区也欠缺律师为政府部门提供法律服务的办事程序、律师服务质量评估程序,即使已形成测评方法的区县,其监督管理也缺少相应的专业性。

  4、法律服务主体的身份定位有待明确

  在政府购买法律服务制度中,律师提供法律服务,与人民群众切身利益密切相关。但不可否认的是,在百姓群体眼中,往往会将律师视为是政府的代表,帮政府办事;实际上在政府部门中,亦有人认为政府购买律师法律服务实际上是一种行政许可,市政府一方的代理人;甚至在为政府提供法律意见的律师中,也有认为自己是由政府出钱或者为政府尽义务,是政府一方的代理人。因此,实有必要明确界定律师在政府购买法律服务制度中的身份。

  5、购买法律服务的经费保障有待进一步加强

  16号文件出台后,政府购买法律服务经费列入财政专项预算,有偿服务的比例有较大增长,但还是存在一些问题:一是政府支付费用的占比依然不大。例如,律师为政府提供法律咨询、参与信访接待、法制宣传教育等,基本上是无偿服务。二是有偿法律服务项目缺乏相对统一的标准,且支付费用也比较低。例如,在律师参与较多的信访积案化解、动拆迁项目、重大经济合同的起草审核方面,律师花费的精力和时间是较多的,但政府支付的费用与律师正常收费标准差距很大。三是经费保障的制度化水平仍然较低。尽管很多区县都作了制度性规定,但不少律师反映,经费支付还是带有很大的随意性,律师服务项目已完成,律师费用却很长时间不能到位。

  三、加强完善我市政府购买法律服务机制的建议

  为了进一步完善我市政府法律服务工作机制,充分发挥律师的职能作用,提出如下建议:

  1、明确界定购买法律服务的范围

  政府购买法律服务制度,应明确界定哪些是必须购买的,哪些是需要购买的,哪些是可以购买的,哪些是不能购买的,不能任意扩大政府购买法律服务的范围。(1)立法、动拆迁项目等法律、法规、政府规范性文件明文规定要求律师以第三人身份提供法律意见的,属于政府必须购买法律服务的范围;(2)重大决策和重大项目社会风险评估,重大疑难信访积案化解,突发性重大事件的应对及善后处置等,政府应购买法律服务;(3)信访接待、人民调解、“双结对”活动,政府可以根据实际需要自主决定是否购买法律服务;(4)至于与依法行政无关的事项则不属于政府购买法律服务的范围。

  2、明确政府法制部门为主管部门

  根据目前的机构设置,法制办是政府内设的直属法律服务部门,既要综合协调、督促指导政府依法行政工作,负责审查政府规范性文件的合法性,又要为政府重大决策提供法律意见。因此,法制办是政府当然的法律顾问,应当成为政府购买法律服务工作的主管部门。但不可否认,司法局作为政府的司法行政部门,律师事务所及律师行业的主管部门,对律师及律师事务所最为熟悉,在遴选律师,监督评估其服务工作中发挥了非常重要的作用。因此,在律师遴选、监督评估服务质量等方面,司法局应继续发挥其行业主管部门的作用。

  3、建立健全律师遴选机制和评估机制

  在律师选聘机制方面,应依16号文件“明确公开选聘律师的标准和程序,建立律师准入和退出的工作机制”,但必须坚持一个原则,即严格选聘标准,采用政府购买法律服务公开招标机制。例如,在设定律师事务所准入门槛的基础上,面向全市律师事务所发出邀请,建立政府购买法律服务的律师事务所备选库;采用投招标、竞争性谈判方式确定法律服务主体。在评估机制方面,贯彻执行16号文件“完善律师执业考核评价体系,健全案件质量评查机制,并根据评估结果进行奖惩”之精神,进一步落实律师法律服务质量评估程序。例如,在明确工作职责、服务流程和评定标准的基础上,建立相关专业律师、学者在内的评估队伍,对法律服务机构的服务流程、服务质量等进行监督和测评,以增强评定的客观公正性。

  4、明确法律服务主体的第三方身份

  在政府购买法律服务关系中,实有必要厘清律师的第三人身份与其传统身份的异同。在政府出资购买法律服务中,特别是在政府必须以及应购买法律服务的项目中,律师身份不应局限于律师传统身份定位,应始终以“非政府”的独立第三人的身份参与或提供法律服务。正如16号文件所述,“律师的第三方身份有利于进一步加强政府与公众之间的沟通”,否则势必会影响政府购买法律服务长效机制的健康发展。

  5、健全购买法律服务经费保障机制

  政府购买法律服务制度的构建,经费保障是的关键关节。因此,应严格执行16号文件规定,不断强化各级政府部门购买法律服务的意识,“要把购买律师法律服务纳入年度财政专项预算”,建立健全经费保障机制,并可以逐年降低维稳费用预算,逐年增加政府购买法律服务经费预算,通过财政手段,逐步将维稳引导到主要依靠法治方式上来。同时,严格执行16号文件规定,要突出律师在法律服务市场中的主体地位,参照《上海市律师服务收费政府指导价标准》,制定政府购买法律服务的具体支出标准。

  在当前中央大力提倡政府购买社会服务和大力推进法治中国建设的大背景下,在16号文件已明确提出发挥律师在法治政府、法治社会建设中重要作用,各区政府购买法律服务已积累多年实践经验的条件下,我市应制定《政府采购法律服务管理办法》,明确政府购买法律服务的主管部门及其购买范围,界定法律服务主体的身份定位,建立健全法律服务主体遴选评估机制,以进一步推进我市法治政府法治社会建设。

  [1]从广义上讲,法律援助也是政府购买律师法律服务的一种形式。关于法律援助有明确的法律规定,有专门的行政管理机构,专门的财政资金保障,是目前最为规范、最成熟的一种政府购买律师法律服务形式。因此,本建议稿不包括法律援助这一法律服务形式。