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[2014年组织提案]关于进一步保障上海粮食安全的建议
2014年01月22日

  一、上海粮食安全的主要问题与风险分析

  (一)粮食消费需求总量刚性增长与自给率低的矛盾和问题

  1、人口数量刚性增长、粮食消费结构升级、粮食消费需求总量持续增长

  近年来,上海常住人口数已从2000年的1640万人提增到2012年底的2380万人,且预计“十二五”期间内,常住人口年均增长率仍保持在1.5%左右。人口的刚性增长加之粮食消费结构的升级,使粮食消费需求总量也持续增长,预计至“十二五”末,上海的粮食消费需求量将从2011年的605万吨增至650万吨以上(其中口粮约从423万吨增至450万吨)。

  2、耕地数量持续减少,耕地质量不佳,粮食规模经营度不高,粮食生产内生动力不足,粮食自给率低

  (1)截止2011年,上海耕地面积为299.4万亩,已突破中央下达的328万亩的耕地红线指标,人均耕地面积仅为0.13亩(居全国最低水平线)。在城镇化推进进程中,这一趋势并未彻底结束,仍存在违法蚕食耕地的现象。耕地质量也堪忧---为保增产过量使用化肥、农药,无休耕轮作,影响地力;上海过度工业化、城市化的综合环境影响也殃及耕地质量。各区县农业科技及管理人才奇缺是普遍问题。

  (2)农业组织化、集约化程度不高。上海虽已培育了一批“家庭农场”、“集体农场”、合作社、企业化性质的现代化农业示范区等新型农业组织,但各区县发展不平衡。最大的主粮区崇明县,仍维持着“20万亩粮田、20万户农户”及“3个农民200岁”的现象,土地细碎化、农民老龄化现象极大影响农业新技术的推广应用,影响粮田效益。农民工后代不务农、“无人种粮”现象普遍。

  (3)上海严格按中央下达的粮食自产保有量100万吨的硬指标安排生产,但因内生动力不足,指标难有较大突破(2012年为122.4万吨)。从而,相对粮食需求总量刚性增长的态势,上海的粮食自给率能维持20%已实属不易,80%(约480万吨)粮源需要外供。

  (二)粮食外供依存度大与粮源竞争激烈的矛盾和问题

  我国粮食购销市场化后,各类市场主体积极介入粮食流通市场,国内外大型粮食企业纷纷在产粮区建立基地,掌控粮源,致使销区企业赴产区组织粮源愈加困难。目前上海与产区的粮食产销合作仍多以现货交易方式为主,企业间的协议履约受市场行情波动及运输情况的影响较大,履约率不稳定,合作缺乏长期性和稳定性。下表阐释了近年来上海粮食需求总量增长与粮源占比变动情况--上海年自产粳稻稳定在90万吨左右,但外来粮源占比上升,东北粳稻已超1/3。同时上海自产的90万吨粳稻,也成为大市场、大流通中的一部分,竞争激烈,未必能顺理成章地全部掌握在自己手中。因此,上海对外来粮源依存度高与缺乏稳定的粮源基地的矛盾将日趋明显。

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近年来上海粮食需求增长与粮源占比表

  (三)粮食采购量大与物流不畅的矛盾和问题

  上海80%粮食依赖外供,目前国内的粮食生产重心北移,“十一五”期间,上海累计采购东北地区粮食近600万吨。由于“北粮南运”的运输不畅,尤其是最重要的粮食物流节点——良友新港港区的内河、铁路运输至今未畅通,严重影响其集疏功能的发挥,对组织调入粮源产生极大影响,成为制约瓶颈。

  (四)粮食收储体系建设不完善

  上海粮食收购工作,是涉及本市粮食生产发展和农民增收及掌握本地粮源的大事,一直以来是国有粮食购销企业发挥主渠道作用。但目前存在诸多问题:一是大部分粮食仓储设施老化,缺乏相关烘干、除杂等设施,缺少晾晒场地,“马路晒粮”现象较普遍,影响售粮进度和质量;二是收购人员匮乏,为农服务意识不强,大都采取“坐等收购”的方式,不利于农民便捷售粮;三是粮食“订单收购”工作缺乏有效的政策支持,“订单收购”履约率较低。而活跃在本市粮食收购市场的多元主体(小商小贩等),规模小、数量多、竞争无序,影响了本市粮食收购市场秩序,也对粮食质量及卫生安全都带来隐患。

  (五)粮食质量良莠不齐,粮食质量追溯体系建设不完善,与市民对粮食质量要求提高的矛盾和问题

  上海尚未建立完善统一的覆盖全市场的粮食质量追溯体系。从粮食批发市场来看,西郊国际被确定为第一批5家批发市场之一,加入市商委主导建设的粮食追溯系统,执行较好,但销售量很小,年仅4.5万吨。而十大传统粮食批发市场中交易量最大(高达44.4万吨)的真新粮油交易中心,虽于2012年纳入粮食质量追溯体系管理,但经营者以中小商户为主,执行情况差强人意,仍维持其低成本的传统交易形式。

  二、上海粮食安全的对策与建议分析

  综上分析,我们认为,作为特大型粮食消费城市,上海粮食安全应以国家粮食安全战略为依托,强化粮食安全意识,防患粮食安全事故,统筹兼顾。以稳定“粮源”为主要目标和抓手,抓源头、抓流通、抓市场、抓创新。进一步转换观念、转型发展,建立粮食安全中长期发展战略规划,为城市发展和市民需求继续保驾护航。

  (一)抓生产源头,加强粮食生产能力建设,发展都市现代农业,稳定粮食自给率

  1、高度重视粮食种植,提高对粮食生产的控制力。贯彻“稳定面积、优化结构、主攻单产”的总体要求,水稻种植面积应控制保持在150万亩以上,严格履行自产粮100万吨(粳稻90万吨)的硬指标。

  2、立法保护基本粮田面积区域。面积信息公开,社会力量监督粮田的转性行为,以法律手段杜绝在城镇化进程中对粮田的违法蚕食行为。

  3、规范土地流转,因地制宜地推广家庭农场、合作社等行之有效的适度经营模式,转变农业发展方式,实现粮食规模经营。

  4、有序推进高水平粮田设施建设;对土壤作定期检测,确保指标安全;对水质作抽检,以保稻田用水安全;加强对水稻的品种质量鉴定,对转基因水稻进入稻田种植应遵照农业部规定,慎重从严。并加强应对极端天气风险的对策研究。

  5、出台政策,吸引城市建设的农民工回流从事粮食生产,加强对职业农民的培育力度,使上海粮食生产后继有人,提升粮食生产内生动力。

  (二)抓流通、稳供应、保安全,提升消费水平

  1、结合主销区特点,落实粮食安全责任,以“抓收购、保供应、稳粮价”为中心,围绕全国“粮安工程”总体建设规划,制订《2013-2017年上海粮食安全工程建设》。

  2、确保地方储备粮足额到位,按照国家有关部门的要求,满足上海特大型城市的半年粮食消费量,进一步优化储备品种结构,尽快建立与人口增量相匹配的“储备粮动态管理机制”。

  3、推进储备粮承储多元化。如:上海海丰米业公司新建和扩建了粮食仓库,可扩大其储备粮的承储规模,也对掌握区域粮源,保障上海粮食安全有利。

  4、加强粮食市场监测分析,完善粮食应急加工、配送、供应网络,提升粮食应急保障能力。

  5、加大粮食生产及市场流通的质量控制,保障粮食品质与口味,加快健全“粮食质量追溯体系”建设,并在消费市场宣传和推广,提升市民的消费安全和水平。

  (三)抓粮源基地建设,保障粮食安全物质基础

  1、抓紧在已有成功经验(如“虎林基地”)基础上,继续优先推进在黑龙江、吉林省建设粳稻收—储—加一体化基地(兼顾玉米、大豆);在江苏省建设粳稻收储基地(兼顾小麦)。建设项目以本市大型国有粮食企业为主,适当考虑其他企业。“十二五”期间,在确保本地100万吨粮食产量的同时,实现在主产区建立200万吨左右粮源基地;同时利用产区粮食仓储条件,开展对部分上海地方储备粮的“异地收储”,实现规模化、集中化管理,降低运行成本。

  2、对上海在苏北、安徽等地如海丰农场等“域外”农场,视作保障上海粮食安全的重要力量。通过必要的政策支持和资金帮助,激励这些农场企业拓展外延基地,控制当地粮食资源建立自有基地,通过它们在当地实施“订单农业”和“农场+基地+农户”的异地农产品供应链建设,形成稳定的农产品供应基地。

  3、与粮源基地建设性匹配,应重视粮食物流通道建设,统一规划粮源基地仓库扩(修)建和设施完善工作等。

  (四)抓“粮食订单生产、收购”工作,促粮食产业化经营,提升生产效益

  上海此项工作于2007年试点,尚未全面推开。要建立完善粮食订单收购的补偿机制,完善合同内容,确保“订单”履约,培育和扶持订单收购市场主体,大力发展粮食经济合作组织,成立粮食订单收购专项基金。力争尽快培育3-4家粮食产业化龙头企业,建立3-4个规模较大的(粮田面积0.5万亩以上,粮食订单收购数量0.8-1万吨)的本地粮源基地。还应鼓励上海粮食加工、经营企业主动到产区发展“粮食订单收购”工作。促进产区种粮农民与上海粮食消费市场的有效连接,提高粮食产销组织化程度,掌控粮源,并推进“从田头到餐桌”的粮食质量一体化管理,有利于推进质量追溯体系建设,满足上海市场对粮食品种质量的要求。