当前位置:首页 >> 参政议政 >>提案选登 > 稿件
[2014年组织提案]关于深化本市行政审批制度改革的建议
2014年01月22日

  我市行政审批制度改革工作历时15年,在《行政许可法》实施前后,进行了六轮行政审批清理工作,共取消、调整行政审批事项2237项次,取得了明显的成效,为实现“建成全国行政效率最高、行政透明度最高、行政收费最少的行政区之一”的目标付出了努力。目前我市行政审批事项、审批条件与程序已基本符合《行政许可法》所要求的科学性、规范性的形式法治特征,审改成果在经济领域体现得尤为突出,尤其是产业与建设项目的审改方面。

  然而在数字背后我们不得不承认既有的行政审批制度改革质量仍旧不高,改革的投入产出不够明显。主要问题如下:

  一、审改自主法制空间缩小

  我市审改工作历时15年有余,审批事项削减过半,保留下的审批权受到明确规范,纳入目录管理的审批职权都有上位法支撑,市级层面审改工作做减法的地方自主法制空间不断缩小,审改工作遇到了法律制度的天花板。如2013年6月通过的民政部《养老机构设立许可办法》第6条规定养老机构设立诸种条件之一:床位数在10张以上。但上海市一直规定为50张以上。一刀切的许可条件造成已有的许可改革成果倒退。

  二、系统性审改亟待筹划和展开

  遵循先易后难的工作原则,已有审改工作主要是运用取消、调整与归并的方式对审批事项做规范化处理。接下来的审改工作以简政放权为导向,改革既具有复杂系统性特征,也触及审批部门核心利益。系统性审改要做系统性和结构性调整,人、财、物等审批资源的优化配置,需要拿出当年国企转制改革“壮士断腕”的勇气和决断。

  三、隐性审批权力多且失范

  为调控经济,促进发展,政府常使用产业政策、产业(行业)规划等行政手段,对特定产业和市场实行水平、结构或总量控制。这类产业或市场的准入控制具有对市场主体在特定领域的经营资格或经营行为进行前置审批的性质。政府还采用利益激励方式,通过设立扶持项目、评奖评优项目、命名挂牌项目进行资源或机会的政策性分配。获得者取得实际的金钱利益、市场利益或交易优势地位,这些正是传统审批所给予的利益、资格、地位或优势等。这类评选项目的设定实际上是隐性审批设定。隐性审批权往往打着宏观调控的旗号,干着干预微观经济的事情。它具有干扰市场自由竞争的嫌疑,缺乏权力(财政)运作的法律规制,易滋生权力的寻租与腐败。这类多变不稳的政策性审批采取一事一议的方式,让相对人无所适从、疲于奔命,缺乏安全感和稳定性,无形中增长了经济和社会发展中的不稳因素和心态。

  四、社会领域审改进展较慢

  社会领域的审改成本高、难度大,效益难以量化,审改动力不足。社会领域审批问题存在主要问题有:(1)许可审批条件超越法律规定。审批机关扩大法律解释,增设审批条件,审批权存在寻租嫌疑,如有关驾照申领中驾校学习在事实上成为前置条件的情况长期普遍存在。(2)许可审批实体要件裁量不符合社会需求与常理。以教育领域的许可为例,根据现有法律规定,在上海设立民办教育机构至少需要50万资金和500平方米的场地。而现有的教育市场以小班化教学,甚至是一对一教学为发展趋势。现有的办学许可条件与社会需求脱节,存在明显的不合理情形。(3)一些社会领域的许可审批改革滞后于社会需求。往往是极端个案或群体性事件在推动社会领域内审改工作前进,如暂住证的废除与校车许可的设定等。

  五、审批监管责任重心后移

  为提升审批效率与便利,审批责任向相对人移转与审批证明负担的推后履行成为改革方向,如告知承诺制。新机制的创新值得肯定,但其并未减轻审批机构的法定审批责任,仅将批前审查推后为批后监管。由此造成的审批监管的重心后移,审批机构的批后监管责任反而更重。如环保部门对餐饮类经营场所的审批,这类审批分为油烟类和无油烟类审批,许多经营者为图审批方便常以无油烟类名义申请,环保部门审批后发现其业态是能够产生油烟的。

  与批前审查不同,批后监管考虑的因素更为复杂。对于违反告知承诺事项而获取的许可审批,不仅应考虑违法治愈问题,处置由此获取的非法利益,还需要考虑社会稳定。能够在事前审批发现和阻止的违法问题,如果放到批后监管去发现和消除,除了对于许可监管机构有充足的查处时间之外,其他方面都已丧失了监管优势,许可监管工作非常被动。再者,批后监管在功能定位上与批前审查有不同,批后监管不仅承担着违法纠正功能,还具有包括安全职能、稳定职能与秩序职能等多元职能实现。如果在这个环节进行违法矫正,将无形增加多元职能实现中的冲突与协调困难。

  随着国家经济和社会发展步入深水区,整个改革必须进行转型升级,行政审批改革已不再局限于经济发展的需要,包括社会治理转型、政治体制改革推进,以及深化对外开放等内容。从历史发展阶段上看,现在的行政审批改革是生产力发展到较高阶段,经济基础发生结构性变化,从而对上层关系提出的客观上的适应要求。因此,行政审批改革从未像今天这样被赋予了如此丰富的内涵,承载了如此紧要而艰巨的历史使命。为此,我们就进一步深化深化行政审批制度改革提出如下建议:

  一、建立审批评估机制,用评估结论倒逼审改

  地方审改自主法制空间的不断缩小是各地审改面临的共性问题。在地方充分使用法律赋予的自主权之后,余留下的改革权力均是法律保留事项。地方深化审批改革遇到的天花板需要国家立法和行政体制改革予以破解。但地方政府不是旁观者,最现实和长效的方法就是建立审批评估机制,有评估事实不断倒逼国家层面的审改。

  上海市政府应建立有广泛社会代表性的审改评估机制,从合法性、成本效益、相对人以及群众意见等角度判断审查,对全部审批事项、审批方式等做出评估结论。用审改评估的数据与现实来争取国家审批权力的下放或是行政审批体制的改革,从而为地方审改工作的持续推进提供一条可持续的法治道路。

  二、善用法律赋予的权力,发挥一级政府的综合领导职能

  系统性审改工作的难点在于破除审批部门利益所形成的改革阻力。审批部门自我改革只能发挥有限作用;外部第三方能发挥指导和监督作用,但缺乏直接推动力;系统性改革只能依靠法治力量,让地方一级政府成为改革主要动力。

  《地方组织法》在设定一级政府与其工作部门的关系上,采取的是“领导-服从”模式。该法第59条第2项规定,县级以上地方政府“领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”;第66条两款均规定地方政府各工作部门受一级政府的统一领导。

  深入推进系统性审改工作,地方一级政府必须加强综合领导的决心和能力,充分运用法律赋予的领导权,通过人事、财政与地方立法(制定规范性文件)等方式贯彻意志、布置工作、监督检查,坚决破除审批部门的改革阻碍。除需要国家层面的改革支持外,强有力的一级政府领导是系统性审改深入推进的制度保障。

  三、厘清隐性审批行为,善用财政绩效审计弥补监管漏洞

  大部分隐性审批行为的设定具有正当性,它们是政府促进、引导与调控经济的有效方式。隐性审批行为大多带有利益调整性质,具有利益、资格与市场地位的分配功能。由于缺乏有效的法律规制,它们极易滋生权力寻租与腐败。

  完善立法是预防和消除隐性审批行为危害性的根本措施,但时间成本过高。近期,在立法出台之前,为规范隐性审批行为,我们应当首先全面厘清隐性审批行为,运用公共财政绩效审计的方式,丰富审计控制事项,弥补隐性审批行为的监管漏洞。

  四、高度重视社会领域审改工作,探索符合群众路线的审改工作机制

  近年来,社会领域的审批事项不断增多,与公共安全、社会稳定、教育、医疗、住房保障、文化等民生与公益事业相关的审批事项不断增加。现有审改精力和重点都放在经济领域,社会领域的审改工作重视不够、经验严重,化解问题的能力不高。建议市政府高度重视,借鉴经济领域审改经验,快速推动社会领域审改工作前进。

  社会领域的审改采取的是社会福祉与公共利益的考量标准体系,而非GDP的数字化判断,因此社会领域中审批事项的立改废带有感受和体验这样的显著主观因素。我们应建立符合群众路线,代表群众观点和利益的审改判断机制与标准体系,把社会领域审改判断权交给社会成员。如办学许可放松管制的问题,让受教育群体与教育机构成为审改主体。以此为审改正当性基础,构建起社会领域审改工作的新机制。

  五、强化批后监管的违法纠正功能,保障审批监管机制完整

  批后监管的困难大部分来自于批前审查的机制创新与改革。在实现批前审查的效率与便利之后,批后监管就必须坚守底线,努力实现合法与公正。批后监管是批前审查在合法性审查方面的延伸。

  以告知承诺制为例,相对人因承诺不实取得许可审批权利的,应当撤销许可审批,并依照承诺书的责任条款严格追究其法律责任,同时还将其记入黑名单,今后相同许可审批申请不再享有审批便利等。对于干扰和破坏批后监管职能履行的相对人,严格把握维稳介入的标准与尺度,不能让有过错的人获得利益是批后监管的基本原则。

  最后,批后监管不能与许可审批的整体割裂开来。根据《行政许可法》的规定,批后监管是许可审批管理的重要内容,批后监管是要重新链接审批管理的断裂链条。对于批后监管事项不能以罚代管,应加强日常审批监管。

  党的十八届三中全会刚刚落幕,会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。应当说,我们对于改革的性质、目标、内容和困难有着清晰和深刻的认识。如何把全会公报中关于改革的高屋建瓴的指导思想和安排运用到行政审批改革之上,建立起与政治、经济、社会、文化诸种体制改革相互衔接、相互配套的顶层设计方案,应当是我们在15年审改工作之后要认真反思教训、总结经验、统筹规划的头等大事。

  无论是党的最新的改革指导思想,还是上海审改的历史与现实经验,它们都在告诉我们,今后上海,乃至全国的行政审批改革应当把顶层设计与“摸着石头过河”相结合,把后者吸收到顶层设计之中,让顶层设计指导思想在今后审改工作中发挥更加重要的作用。