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[2014年组织提案]关于完善上海文化创意产业法律保障机制的建议
2014年01月22日

  如何在文化领域激发创造力、促进生产力、提升软实力,并以此最终实现将我国建成社会主义文化强国的目标,是近年来执政党和政府非常关注的问题。这不仅与我国未来经济结构的调整息息相关,还直接影响到我国的国际影响力,是关系国计民生的重大问题。在上海,文化创意产业的发展更是直接影响到市政府的“创新驱动、转型发展”的经济战略调整能否实现。

  为此,近年来,从中央政府到地方政府都出台了一系列政策以积极推进文化创意产业的发展,取得了不俗的成绩。就上海而言,尽管本市的文化创意产业取得了骄人成绩,在全国居于领先地位,但和发达国家地区的文化创意产业相比,在数量、质量与影响力上仍有不小差距。这部分归因于文化创意产业的发展需要投入大量的人力和财力以及该产业存在一定的产出周期,但不得不承认目前还存在一些制约文化创意产业更好、更快发展的因素。

  一、上海文化创意产业法律保障机制方面存在的问题

  在诸种制约文化创意产业发展的因素中,制度最为关键,而法律制度则又是重中之重。在调研中,我们发现如下几个法律保障机制方面的问题突出。其一,在立法方面,无论是在全国层面还是在上海市内,目前都没有保护文化创意产业的专门立法。其二,在政策层面,尽管存有全国性和上海地方性的政策文本,但也只有少数部门出台了相关政策,相对而言,它们的层级太低、变动性太强、不具有系统性,并不能为整个产业发展提供非常有利的制度保障。其三,在行政执法方面,由于文化创意产业的交叉性、模糊性,没有办法让一个行政部门对其进行综合管理执法,整个文化创意产业的执法体系略显零乱、破碎。最后,在纠纷解决方面,目前涉及文化创意产业的法律纠纷主要依靠当事人向法院起诉来解决,但因审判周期较长,通常影响到产业发展效率。在法律保障机制方面,上海文化创意产业还面临着这样一个尴尬:那些相对有能力利用法律武器保障自身权益的企业,往往是那些同时得到政府政策所保护的大型国有企业和跨国企业;而那些没有得到政策倾斜的中小企业,却同时没有意识和能力寻找法律保护。

  二、关于完善上海文化创意产业法律保障机制的建议

  由于法律保障机制的不完备,那些未能得到政府有效保护的中小型文化创意产业事实上很难做大、做强——而这些中小型企业恰恰才是上海文化创意产业的未来。同时,那些目前得到政府特殊保护的大型(国有)企业,如果缺乏良好的法治环境,在将来也早晚会遭遇“滑铁卢”。对于中小文创企业来说,良好的法律保障机制是生存的前提,是发展的必要条件;对于大型国企及跨国企业而言,良好的法律保障机制是避免败北的重要武器。我们认为,上海在完善文化创意产业的法律保障机制方面还有很多事情可以做,任重而道远。具体而言,如下几个方面的工作可以考虑。

  (一)借鉴他山之石,推动地方立法,尽早制定《上海文化创意产业发展条例》

  尽管已经有专家提出了类似建议,我们还是觉得有必要再次呼吁。从目前的情况看,在全国层面推动立法具有非常大的难度。相对中国大陆其他地方而言,上海的文化创意产业发展比较成熟,也具有继续发展的比较优势。反过来,上海的文化创意产业发展同台湾地区的情况有很大相似性。在2010年,台湾当局为了促进本地的文化创意产业发展,专门制定了《文化创意产业发展法》。该法分四章,共三十条,对文化创意产业的范围做了清晰地界定(第三条),重点阐明了“协助及奖补助机制”(第十二条至二十五条),以及明晰了“租税优惠”的具体举措(第二十六条至二十八条),对推动台湾地区的文化创意产业发展起到了非常重要的作用。我们认为,上海可以学习台湾的做法,酌情借鉴上述法律,尽早制定《上海文化创意产业发展条例》。

  (二)修补文化创意产业领域的行政执法“碎片”,规范该领域的行政执法

  建议采取以下三种手段对行政执法加以规范:首先,在通过立法或者文件确定文化创意产业边界的前提之下,通过编制文化创意产业执法指引,向社会公布文化创意产业执法权的权力归属及内容。第二,通过编制上述执法指引,清理文化创意产业领域执法权的冲突,弥补执法权的空隙,以解决行政执法权在“条条块块”中的不和谐配置以及由此形成的行政执法“碎片”。第三,响应本届中央政府提出的简政放权的改革思路,在文化创意产业领域率先实行简政放权,让上海的文创企业发展具有更少的束缚。

  (三)着眼于服务中小型文化创意产业企业,完善全方位的纠纷解决机制

  上海市文化创意产业推进小组办公室应当及时整理、总结上述法院、律所、行业协会、商会等机构与组织在纠纷解决机制中的制度实验,及时推广成功的经验,并帮助解决部门改革所遇到的困难与困境。比如,无论是市场主体自发组织的知识产权联盟,还是律所牵头成立的纠纷调解平台,还是法院所进行的司法创新,都最好能够与外部、其他机构或者组织的制度创新进行对接。上海市文化创意产业推进小组办公室应当起到协调对接的功能,通过帮助局部改革、协调部门改革,来实现整体改革的效果。从文化创意产业领域的纠纷解决看,建议上海建立并完善全方位的纠纷解决机制,尤其是为中小文化创意企业提供纠纷解决的优质、廉价平台。

  (四)编制文化创意企业办事指引,定期举办定向免费法律宣传活动,完善法律援助机制

  政府可为文化创意产业园区以及文化创意企业的发展提供一套办事指引:例如,在起步期,建议入驻园区的公司的商标业注册应该紧跟工商注册;在经营期,列出一些园区可能存在过度竞争的项目,希望不要进入;在企业发展不同阶段,知识产权发展水平与注意事项;提供如何树立品牌的方法。同时,文化创意企业的权利存在防范风险意识不强,因管理缺失而引发的纠纷较多,专业化法律服务机构建设水平有待提高。可以组织专家团,定期到文化创意产业园区开展法律宣传活动,将近期发生在国内较大影响的侵权案件进行宣讲,让企业以此提高知识产权意识,加强知识产权管理,规范企业经营,防控经营风险。针对现在侵权双方多为法律意识不强的中小企业的现实,可以考虑灵活调用现有的法律援助机制,向中小型文化创意企业提供主动的法律援助服务。