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[2012年组织提案]关于强化本市老年照护服务的建议
2013年03月14日

  老年照护服务是针对那些丧失生活及自我照顾能力,需要他人部分或完全提供帮助的老人的照护,主要指失能失智、高龄老人、孤老及独居纯老。上海已进入人口老龄化的快速发展阶段,失能失智老人比例明显上升,目前上海59万80岁以上老人中有近四分之一生活完全不能自理。据统计,上海失能和半失能老人约占本市60岁及以上人口的7%,达23万人,并且以每年增加1万人的速度发展。此外,还有18万失智老人。随着高龄化程度的不断提高和独生子女家庭的不断增多,家庭养老功能逐渐弱化,很难完全依靠家庭成员提供老人照护服务,老年照护问题已成为社会突出的问题,亟待解决。
  目前本市老年照护服务存在的主要问题是:
  第一,老年照护发展目标不明。由于老年照护被隐含在本市养老格局之中,因此本市虽有“9073”的整体养老安排,“十二五”规划对养老床位和养老机构增加比例有明确的目标,但却没有针对性的老年照护发展规划,导致老年照护的总体发展目标不明。
  第二,老年护理机构总体规模不能适应需求。上海老年护理机构仅有68家,床位数即使加上社区卫生服务中心及一级医院,也仅仅是3.3万张,只能满足不到三分之一的社会需求,导致老年护理机构“一床难求”和“压床”现象十分严重,供求关系非常紧张。
  第三,财政投入有限且聚焦不够,与老年照护的发展所需很不相称。财政每年补贴老年护理费用3亿元,目前全市有13万老人获得政府补贴,人均仅能获得每月191元的补贴。如果按每小时12元计算,平均每位老人每月仅能获得15小时即约每日半小时左右的服务,很难满足现实之需。
  第四,社区居家照护基础性功能缺失。本市虽强调老年照护要以社区居家为主,但缺乏完善的社区居家照护支持系统,基础性功能缺失,主要表现在居家照护基本都停留在“家政服务”水平上,基础性的医疗护理和康复指导几乎没有,这是本市老年社区居家照护中的重大缺陷,也是导致许多老人长期住院,不愿或无法回到居家照护中来的原因之一。
  第五,管理体制分割。目前,本市各种老年照护服务,由于养老机构和老年护理机构分属不同政府行政部门管理,相关政策也是由市民政局、市卫生局(医保局)等分别实施,在相同的需要照护的对象上,其在医保政策、床位资源、服务功能定位上,缺乏有效衔接和相互补充,这种管理体制上的分割,极大限制了老年照护服务的公平性和资源的有效利用。
  我们认为,老人照护服务的完善需要政府主导,多方合作,持续推动。上海应将老年照护从养老格局中凸现出来,建立老年长期照护的未来发展目标规划,更清晰地部署老年照护服务,应对好老龄社会的挑战。在顶层设计中,今后应重点建设两个“基本”体系和两个“基础”制度,即建立在资金、人力、政策和管理等方面给予老年照护以有力基本保障的“老年照护基本保障体系”,在服务内容、服务方式、服务手段和服务质量等方面给予老年照护以良好基本服务的“老年照护基本服务体系”;建立在现有老年护理费用补贴政策基础上,融入社会救助和社会福利理念的“老年照护救助制度”,与医疗保险分离于护理领域后的产物“老年护理保险制度”。在“十二五”期间应为此做好各种准备,创造好条件,争取在2016年试点试行。
  为强化本市老年照护服务,积极应对本市老年社会的挑战,我们提出以下建议:
  一、按照老年照护基本保障体系建设的要求,多种途径扩大和稳定财源,破解资金难题
  老年照护发展滞后,一个重要原因就是资金困难和投入不足。建议:
  一是尽快建立老年护理保险制度,以保证资金来源和普遍受益。从世界各国的实践来看,这是发展老年长期照护的根本途径。老年护理保险费率可控制在1%以下(单位和个人各负一半),“医保”基金还可转移1%费率,并不会增加单位和个人太多的负担,但却能保证投保老人在接受照护时负担较低比例费用。我们建议,“十二五”期间应做好建立老年护理保险制度的各种准备,以便能在2016年后推出。二是政府要发挥主导作用,财政投入要与老年照护的需要与趋势相匹配。逐步增加“社会福利”份量,使老年照护优待面逐步扩大,待遇水平逐步提高;近期更要加快落实老年照护机构的财政补助专项经费,调整居家照护和机构照护的发展比例,将目前7:3至少调整6:4;切实提高社区居家照护的受益范围和补贴标准,加大力度扩增护理床位的相关建设,保证对居家照护中由于增加医疗护理和康复所需的经费投入。三是以养老照护券的补贴形式直接发放到老人。制定与出台相应的补贴标准,标准应向生活困难老人和生活自理有困难的老人倾斜;建立公共服务评估体系,对申请人的收入、健康等状况进行评估,保证养老照护券发放的公平公正。这样,有养老照护券的老人就可根据经济能力选择适合的养老照护方式,居家或入住养老照护机构。老人带着养老照护券进机构,能激发机构间的竞争意识,提高服务质量,让老人享受到优质的服务。同时,制定公办养老机构或老年护理机构准入标准,并对需求者进行社会评估。四是创造条件建立全市性老年照护救助基金。
  二、按照“老年照护基本服务体系”建设的要求,注重社区居家照护服务,完善照护体系
  建立完善的社区居家照护支持系统,提供老人社区化照护所需要的人力和设施,同时要把预防失能置于老年照护工作的前列和重点,做到无病早防,有病早知。一是加强居家照护中的基础性医疗护理内容的建设,努力提供根据医嘱的健康护理指导和康复训练服务,健全居家照护功能。二是在全市各“社区养老服务中心”下,普设以轻患失能老人为对象的社区老年照护服务站点,向居家照护老人提供最基本的基础护理和“医护”指导,作为居家照护的有力支撑。三是大力发挥社区卫生服务中心和卫生站的作用(包括家庭医生),推动与社区卫生服务相结合的居家照护服务方式的逐步形成。四是加强社区内为老服务设施的建设,确保养老福利事业公建配套设施的落实,以利失能老人的无障碍居住和适合居家照护的需要。
  三、整合与开发“医护”市场,缓解供需矛盾
  必须优先和重点发展面向失能失智老人的老年护理机构,解决供给不足的问题。为此。一是开放“医护”市场。以政策为引导,吸引社会资金投入老年照护事业,鼓励社会创办更多的老年护理机构。目前最大的问题,仍是公私机构的创办未能做到一视同仁,建议除了对民办民营机构创办老年护理机构予以优先立项,优先供地外,还要在用地、贷款、税收等方面给予政策优惠。二是充分盘活现有资源。可将部分民营医院和二级医院分别转制转型为老年护理医院,也可在郊区空置的养老院内设护理分院,以充分发挥现有资源的效能,部分解决老年护理的供求矛盾。政府有关部门应为转制转型医院和养老院中的护理分院提供良好的政策环境。三是缓解“养”“护”矛盾,加快养老机构“医保”联网结算步伐。养老机构应可解决老人的生活照料和部分医疗服务。但目前由于养老和护理机构定位不同,全市养老机构中,能享受“医保”联网结算的仅占7.5%,大部分住在养老机构的老人不能享受到医疗康复、紧急照护等最基本的“医护”服务,因而要加快“医保”联网结算的步伐,满足老人医护服务的需求。