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[2010年组织提案]关于完善上海失业保险制度的建议
2013年03月14日

  在世界上每每发生经济危机时,正是社会保障大发展时期,同时通过社会保障的发展进步,又能屡屡挫败经济危机所带来的种种冲击。2008年席卷全球的金融危机爆发后,社会失业率居高不下,而《上海市失业保险办法》的颁布已历时十年之久,《办法》中的许多规定已明显老化,难以应对当前金融危机下经济发展的要求。

  一、当前上海地区失业保险制度存在的主要问题

  (一)覆盖范围不广

  根据2008年上海市国民经济社会发展统计公报,全市从业人员有945万人,其中有511.83万人参加了失业保险,其覆盖范围仅达54%。出现上述情况,应该说是与《上海市失业保险办法》所规定的适用范围有关,该办法第二条规定失业保险仅“适用于城镇企业、国家机关、事业单位、社会团体和经市人民政府批准的其它单位及其在职职工”,而大量灵活就业者、自由职业者、个体户及务工农民等等都未能纳入。

  (二)保险待遇偏低,期限偏长

  失业保险制度与其它社会保险项目都有一个共同的目标,就是要保障参保者的基本生活需求。但是,目前上海失业保险的月给付标准最低仅为435元,离最低生活保障标准相差无几(据人保局提供的资料,2008年平均失业保险金仅为483元/月,而低保人均月标准为420元),即使按新规定月给付标准上限也只有600元,仅达最低工资标准的63%,都难以维持失业人员及其家庭的基本生活。换言之,目前上海的失业保险给付水平,已偏离了建立失业保险制度的初衷和目的,在一定程度上混淆了“保险”与“救助”的根本区别。

  根据1999年出台的《上海市失业保险办法》,失业保险给付期限为24个月,应该说此规定在世界上也属少见。国际劳工组织44号公约曾规定,失业保险给付期限不应低于156个工作日(相当于半年内),所以世界各国中大多数都把失业保险给付期限规定在一年以内。此外,上海市还有距法定退休年龄不足4年的失业人员,在领取2年失业保险金期满后,可以申请继续领取至法定退休年龄的规定(2008年底有2.98万人享受该规定),从而使上海失业保险给付期限最长达到了空前的四年。期限如此之长,极易导致低技能水平和预期收入水平较低的劳动者长期依赖失业保险金和长期失业。

  (三)基金使用不当

  目前在失业保险基金使用对象中,并不严格区分是否是参保者,而是一般将所有失业人员都视为基金的使用者,将基金用到不参保者的身上,这样就与公共财政资金用途混淆。

  按照《上海市失业保险办法》,失业人员可以对就诊所产生的医疗费用报销70%,此规定完全符合国际通常做法。但是,由于实行的报销办法欠妥,设计缺陷明显,对于报销的医疗帐单,工作人员很难予以核实,漏洞颇多,有可能导致一人申请全家报销,失业人员实际医疗待遇已超过在职职工。

  二、完善上海地区失业保险制度的对策思路

  (一)把握扩面重点,努力实现所有从业人员都有失业保障

  紧紧抓住扩面的重点,从那些最容易失业的人群抓起,近期应在在岗未参保的中小企业和私营企业、灵活就业人员、个体劳动者,以及农民合同制工人等等单位和人群的参保上下功夫。通过重点突出和灵活政策,加快失业保险的覆盖步伐,最终目标应是使所有从业人员,都能被纳入失业保险的有效保障之中。

  (二)改善现有待遇标准,最大程度促进和稳定就业

  1、提高现有标准

  按照国际上对发展中国家失业保险金最低要求,以及现行实施中最低支付标准离“低保”线过近的情况,我们建议最高支付标准调至768元/月(即相当于最低工资标准的80%),最低支付标准调至571元/月(即相当于最低生活保障标准的1.36倍)。同时将原有按一年分段改为按半年分段。具体支付标准见表1所示。

1

累计缴费年限

失业人员年龄

16个月

支付标准(元/月)

712个月支付标准(元/月)

1318个月

支付标准(元/月)

1924个月

支付标准(元/月)

1年不满10

35

672

638

605

571

35

720

684

648

612

10年不满25

45

45

25年以上

不论年龄

768

730

691

653

注:上述第234个半年支付标准,分别在前半年标准的基础上递减5%10%15%

  2、新设失业救助

  为了加大支付递减力度以促进就业,我们建议将2年给付期从二段改为四段,即半年一段递减实施。与此同时,为避免失业保险给付期过长,再建议将因离退休未满二年而继续申领失业保险金改为失业救助给付,并为此新设失业救助,此举符合国际在失业保险上复式保障的潮流。失业救助标准应区别于“低保”标准和失业保险给付,一般地讲应略高于“低保”标准,又低于失业保险最低给付,所以我们建议失业救助给付标准,应为失业保险期内最后一个月给付额的70%给付,如以上表1所示,即653元/月×70%=457元/月。

  3、试行浮动费率——防止恶意解雇

  所谓浮动费率,即在法定费率的基础上,根据企业解雇的发生率,来最终确定该企业的失业保险费率,解雇多,费率就高,应缴失业保险费就多。反之,解雇少,费率就低,应缴失业保险费就少,如果企业在2—3年内不发生解雇行为,则该企业可降低法定费率,即减少失业保险费的缴纳以资鼓励。由于企业解雇多,势必造成失业保险支出增加,社会成本提高。因此由该企业承担一部分责任是合理的。目的在于防止某些企业不负责的恶意解雇,保持企业员工劳动岗位的连续性和稳定性,并缓解社会压力。

  (三)严格基金使用,把规范支出作为改进重点

  1、严守“专款专人专用”。其中重视“专人”的权益,避免基金滥用和挪用,真正把失业保险基金用到失业保险的对象身上,并且按时足额缴纳保险费的参保者,才有资格享受失业保险基金所赋予的待遇。失业保险基金不能用于非参保者,这是一条不能逾越的常规,失业保险基金不能与财政资金混合,这更是一条必须划清界限的常理。

  2、合理调配支出结构。所谓合理调配,就是经过调整现有支出结构,使基金支出更符合政策要求和现实需要,使有限的资源能发挥更大的效用。为此,我们必须要“收放结合”:有的要扩大基金支出,如失业预防、创业扶植等就要加大资金支持力度,对困难的中小企业为稳定岗位小额贷款等等;有的则要控制支出,如对医疗费报销就要考虑一种更好办法,避免久治不愈的道德风险对基金的损害。我们建议,要改变目前医疗费报销办法,实行失业人员专用医疗卡,失业人员看病时仅支付自己承担的部分医疗费,这样既能便利失业人员看病,又能在一定程度上防止骗保。

  (四)维护法规权威,柔性处理引发的社会矛盾

  法规的权威是毋庸置疑,但现实中碍于种种原因,法规的软弱无力却屡屡出现。建议要处理好两个关系,一是处理好制度的严肃性与现实稳定的关系;二是要处理好严格执行与人性化操作的关系。如出现下列几种情况之一者,可作特殊处理:工资待遇低于通常可接受水平;工作性质与法律道德准则相抵触;失业者的心理和体力无法承担者;接受介绍工作后有可能引起家庭分离;工作条件违反安全标准等等。