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加快修订《中华人民共和国预算法》,健全公共财政体制
2007年12月12日

  我国现行《中华人民共和国预算法》(以下简称《预算法》)已颁布十余年,我国的经济环境发生很大变化,预算法的实施暴露出许多缺陷,特别是财政收支范围、财政支出管理权限等方面问题突出,预算内容的透明度不能令人满意,对预算的监督程序和预算的法律责任等方面都存在问题。因此,全国人大代表、民革市委副主委,上海知识产权局副局长高小玫建议,加快修订《中华人民共和国预算法》,健全公共财政体制

  高小玫反映,在近年我国财政体制改革过程中财政预算一些新的做法,已被实践证明行之有效,如财政转移支付制度、部门预算制度、国库集中收付和收支两条线管理制度等。这些制度尚未上升为法律而发挥更大的作用。

  现行《预算法》的有关法律条款已不适应社会主义市场经济发展的需要。建议按照健全公共财政的理念,强化全国人大和地方各级人大在财政收支的决定权和监督,促进依法治国要求,加快《预算法》修订的进程,使其成为更加符合中国预算实际的基本经济法律,也成为遏制腐败,缓解社会矛盾的法律保障。

  修订《预算法》需要系统、全面地研究和把握我国财政体制及其运行中的各种问题,修订意见主要针对如下问题:

  1. 建立和健全公共财政体制。我国虽然提出财政体制要转向“公共财政”已数年,却至今还没有真正完成向公共财政转型。当前出现的许多问题都和财政收入的使用相关,财政在公共领域的支出不足始终不能令人民群众满意。

  2. 预算外收入的使用及政府预算外追加的支出不规范。各级政府部门预算外收入数额不小,按现行预算法的规定,这些资金的使用由政府自行决定,不需要事先报人大审批,全国人大可提出要求,但不具有强制性。政府有许多其他临时追加的开支,有时涉及的数额也很大,但不经过人大审批,就无法对其监督,也是财政资金使用效率低下原因之一。

  3. 人大及其常委会对预算审查的监督。现行《预算法》中人大对预算监督的规定笼统,没有具体条文,人大审查预算只能对收支总数有个概略了解,无法提出具体的修改意见。这是一个重大缺失,缺乏有效监督的权力必然会出问题。

  4. 预算批准时间问题。财政预算经人大会议批准生效,但人大会议在每年3月召开,现行《预算法》允许年初预算批准前政府支出可按照上年度同期安排,即当年财政预算在批准前,已执行了近3个月。按完整的财年讲,人大表决前执行的预算是没有法律依据的。

  关于修订内容建议:

  1、建立公共财政框架。按照完善社会主义市场经济体制和建立公共财政框架的要求,对《预算法》“第一章总则”、“第二章预算管理职权”、“第三章预算收支范围”和“第四章预算编制”的相关条款,进行补充修订。

  2、增加预算的公开性。在“第一章总则”之中对预算的公开性原则予以具体规定。

  3、强化预算法治原则。在“第一章总则”条文中强调“政府预算行为必须经法律程序成立,各级预算受法律保护,任何组织和个人不得侵犯”。

  4、严格预算调整。在预算法“第七章预算调整”中增加关于使用超收收入的决策程序,明确“因经济发展等特殊情况需提起的增加支出、减少收入或预算外项目支出等造成的预算变更,必须由人大常委会审批”。增加“预算修正案”的内容:明确规定预算调整的具体标准和详细程序,并严格规范其他预算变动的形式和审批。

  5、加强对预算的审查监督。增设一章“人大及其常委会的审查监督”,专门规定人大及其常委会对预算的审查和预算执行的具体监督程序。保证人大及其常委会真正审查到预算的内容,保证人大及其常委会对预算执行问题提出的建议,真正起到审查监督的作用。

  6、调整《预算法》建议提交时间和财年起止时间。

  7、完善预算法律责任制度。在“第十章法律责任”中,对预算过程中的违法或不当行为,应当规定更加明确的法律责任条款。对违法者要加大处罚力度,除应承担行政责任外,依性质及程度不同,应承担经济赔偿甚至刑事责任。