关于进一步保障上海粮食安全的建议

　　一、上海粮食安全的主要问题与风险分析

　　（一）粮食消费需求总量刚性增长与自给率低的矛盾和问题

　　1、人口数量刚性增长、粮食消费结构升级、粮食消费需求总量持续增长

　　近年来，上海常住人口数已从2000年的1640万人提增到2012年底的2380万人，且预计“十二五”期间内，常住人口年均增长率仍保持在1.5%左右。人口的刚性增长加之粮食消费结构的升级，使粮食消费需求总量也持续增长，预计至“十二五”末，上海的粮食消费需求量将从2011年的605万吨增至650万吨以上（其中口粮约从423万吨增至450万吨）。

　　2、耕地数量持续减少，耕地质量不佳，粮食规模经营度不高，粮食生产内生动力不足，粮食自给率低

　　（1）截止2011年，上海耕地面积为299.4万亩，已突破中央下达的328万亩的耕地红线指标，人均耕地面积仅为0.13亩（居全国最低水平线）。在城镇化推进进程中，这一趋势并未彻底结束，仍存在违法蚕食耕地的现象。耕地质量也堪忧---为保增产过量使用化肥、农药，无休耕轮作，影响地力；上海过度工业化、城市化的综合环境影响也殃及耕地质量。各区县农业科技及管理人才奇缺是普遍问题。

　　（2）农业组织化、集约化程度不高。上海虽已培育了一批“家庭农场”、“集体农场”、合作社、企业化性质的现代化农业示范区等新型农业组织，但各区县发展不平衡。最大的主粮区崇明县，仍维持着“20万亩粮田、20万户农户”及“3个农民200岁”的现象，土地细碎化、农民老龄化现象极大影响农业新技术的推广应用，影响粮田效益。农民工后代不务农、“无人种粮”现象普遍。

　　（3）上海严格按中央下达的粮食自产保有量100万吨的硬指标安排生产，但因内生动力不足，指标难有较大突破（2012年为122.4万吨）。从而，相对粮食需求总量刚性增长的态势，上海的粮食自给率能维持20%已实属不易，80%（约480万吨）粮源需要外供。

　　（二）粮食外供依存度大与粮源竞争激烈的矛盾和问题

　　我国粮食购销市场化后，各类市场主体积极介入粮食流通市场，国内外大型粮食企业纷纷在产粮区建立基地，掌控粮源，致使销区企业赴产区组织粮源愈加困难。目前上海与产区的粮食产销合作仍多以现货交易方式为主，企业间的协议履约受市场行情波动及运输情况的影响较大，履约率不稳定，合作缺乏长期性和稳定性。下表阐释了近年来上海粮食需求总量增长与粮源占比变动情况--上海年自产粳稻稳定在90万吨左右，但外来粮源占比上升，东北粳稻已超1/3。同时上海自产的90万吨粳稻，也成为大市场、大流通中的一部分，竞争激烈，未必能顺理成章地全部掌握在自己手中。因此，上海对外来粮源依存度高与缺乏稳定的粮源基地的矛盾将日趋明显。

近年来上海粮食需求增长与粮源占比表

　　（三）粮食采购量大与物流不畅的矛盾和问题

　　上海80%粮食依赖外供，目前国内的粮食生产重心北移，“十一五”期间，上海累计采购东北地区粮食近600万吨。由于“北粮南运”的运输不畅，尤其是最重要的粮食物流节点――良友新港港区的内河、铁路运输至今未畅通，严重影响其集疏功能的发挥，对组织调入粮源产生极大影响，成为制约瓶颈。

　　（四）粮食收储体系建设不完善

　　上海粮食收购工作，是涉及本市粮食生产发展和农民增收及掌握本地粮源的大事，一直以来是国有粮食购销企业发挥主渠道作用。但目前存在诸多问题：一是大部分粮食仓储设施老化，缺乏相关烘干、除杂等设施，缺少晾晒场地，“马路晒粮”现象较普遍，影响售粮进度和质量；二是收购人员匮乏，为农服务意识不强，大都采取“坐等收购”的方式，不利于农民便捷售粮；三是粮食“订单收购”工作缺乏有效的政策支持，“订单收购”履约率较低。而活跃在本市粮食收购市场的多元主体（小商小贩等），规模小、数量多、竞争无序，影响了本市粮食收购市场秩序，也对粮食质量及卫生安全都带来隐患。

　　（五）粮食质量良莠不齐，粮食质量追溯体系建设不完善，与市民对粮食质量要求提高的矛盾和问题

　　上海尚未建立完善统一的覆盖全市场的粮食质量追溯体系。从粮食批发市场来看，西郊国际被确定为第一批5家批发市场之一，加入市商委主导建设的粮食追溯系统，执行较好，但销售量很小，年仅4.5万吨。而十大传统粮食批发市场中交易量最大（高达44.4万吨）的真新粮油交易中心，虽于2012年纳入粮食质量追溯体系管理，但经营者以中小商户为主，执行情况差强人意，仍维持其低成本的传统交易形式。

　　二、上海粮食安全的对策与建议分析

　　综上分析，我们认为，作为特大型粮食消费城市，上海粮食安全应以国家粮食安全战略为依托，强化粮食安全意识，防患粮食安全事故，统筹兼顾。以稳定“粮源”为主要目标和抓手，抓源头、抓流通、抓市场、抓创新。进一步转换观念、转型发展，建立粮食安全中长期发展战略规划，为城市发展和市民需求继续保驾护航。

　　（一）抓生产源头，加强粮食生产能力建设，发展都市现代农业，稳定粮食自给率

　　1、高度重视粮食种植，提高对粮食生产的控制力。贯彻“稳定面积、优化结构、主攻单产”的总体要求，水稻种植面积应控制保持在150万亩以上，严格履行自产粮100万吨（粳稻90万吨）的硬指标。

　　2、立法保护基本粮田面积区域。面积信息公开，社会力量监督粮田的转性行为，以法律手段杜绝在城镇化进程中对粮田的违法蚕食行为。

　　3、规范土地流转，因地制宜地推广家庭农场、合作社等行之有效的适度经营模式，转变农业发展方式，实现粮食规模经营。

　　4、有序推进高水平粮田设施建设；对土壤作定期检测，确保指标安全；对水质作抽检，以保稻田用水安全；加强对水稻的品种质量鉴定，对转基因水稻进入稻田种植应遵照农业部规定，慎重从严。并加强应对极端天气风险的对策研究。

　　5、出台政策，吸引城市建设的农民工回流从事粮食生产，加强对职业农民的培育力度，使上海粮食生产后继有人，提升粮食生产内生动力。

　　（二）抓流通、稳供应、保安全，提升消费水平

　　1、结合主销区特点，落实粮食安全责任，以“抓收购、保供应、稳粮价”为中心，围绕全国“粮安工程”总体建设规划，制订《2013-2017年上海粮食安全工程建设》。

　　2、确保地方储备粮足额到位，按照国家有关部门的要求，满足上海特大型城市的半年粮食消费量，进一步优化储备品种结构，尽快建立与人口增量相匹配的“储备粮动态管理机制”。

　　3、推进储备粮承储多元化。如：上海海丰米业公司新建和扩建了粮食仓库，可扩大其储备粮的承储规模，也对掌握区域粮源，保障上海粮食安全有利。

　　4、加强粮食市场监测分析，完善粮食应急加工、配送、供应网络，提升粮食应急保障能力。

　　5、加大粮食生产及市场流通的质量控制，保障粮食品质与口味，加快健全“粮食质量追溯体系”建设，并在消费市场宣传和推广，提升市民的消费安全和水平。

　　（三）抓粮源基地建设，保障粮食安全物质基础

　　1、抓紧在已有成功经验（如“虎林基地”）基础上，继续优先推进在黑龙江、吉林省建设粳稻收―储―加一体化基地（兼顾玉米、大豆）；在江苏省建设粳稻收储基地（兼顾小麦）。建设项目以本市大型国有粮食企业为主，适当考虑其他企业。“十二五”期间，在确保本地100万吨粮食产量的同时，实现在主产区建立200万吨左右粮源基地；同时利用产区粮食仓储条件，开展对部分上海地方储备粮的“异地收储”，实现规模化、集中化管理，降低运行成本。

　　2、对上海在苏北、安徽等地如海丰农场等“域外”农场，视作保障上海粮食安全的重要力量。通过必要的政策支持和资金帮助，激励这些农场企业拓展外延基地，控制当地粮食资源建立自有基地，通过它们在当地实施“订单农业”和“农场+基地+农户”的异地农产品供应链建设，形成稳定的农产品供应基地。

　　3、与粮源基地建设性匹配，应重视粮食物流通道建设，统一规划粮源基地仓库扩（修）建和设施完善工作等。

　　（四）抓“粮食订单生产、收购”工作，促粮食产业化经营，提升生产效益

　　上海此项工作于2007年试点，尚未全面推开。要建立完善粮食订单收购的补偿机制，完善合同内容，确保“订单”履约，培育和扶持订单收购市场主体，大力发展粮食经济合作组织，成立粮食订单收购专项基金。力争尽快培育3-4家粮食产业化龙头企业，建立3-4个规模较大的（粮田面积0.5万亩以上，粮食订单收购数量0.8-1万吨）的本地粮源基地。还应鼓励上海粮食加工、经营企业主动到产区发展“粮食订单收购”工作。促进产区种粮农民与上海粮食消费市场的有效连接，提高粮食产销组织化程度，掌控粮源，并推进“从田头到餐桌”的粮食质量一体化管理，有利于推进质量追溯体系建设，满足上海市场对粮食品种质量的要求。