推进城郊乡村产业融合发展 助力乡村振兴

　　上海“十三五”期间大力推进城乡发展一体化建设，目前郊区农村已基本实现生态宜居、乡风文明和治理有效，但在产业兴旺方面仍有差距。根据中央印发的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》和上海市印发的《上海市贯彻<长江三角洲区域一体化发展规划纲要>实施方案》，上海“十四五”乡村振兴的主要任务是推进城郊类乡村的产业融合发展。但目前在城郊乡村产业融合发展方面还存在着以下问题：

　　一、发展方向不明，产业融合度较低

　　城郊类乡村的资源禀赋特点较为丰富，产业融合发展方式多样。这使城郊乡村的产业融合发展具备了多种可能，同时也造成其在发展方式选择上的困扰。目前本市基层政府在农村的产业融合发展方面的规划较为欠缺，大多数村组织对于如何选择合适的产业融合发展方式都颇为迷惘。

　　在此情况下，有些村选择了盲动、乱动，比如简单拷贝成功样板，扎堆兴办农家乐和改建民宿，不仅导致同质化竞争，还恶化了发展环境；再比如对旧有开发建设方式的路径依赖，发展产业过于依赖土地增值带来的收益，产业发展逐渐有了房地产化倾向。还有不少的村庄由于空心化、老龄化严重，难以有效突围，只能选择被动等待。

　　此外，基层政府在考虑村庄发展时，目前多以“乡村风貌+产业园区”的发展思路，这将导致村庄的发展演变为村庄类园区招商，而较多招商来的产业与农业的融合度较低，并不利于农村的可持续发展。

　　二、集体经济薄弱，发展动能不足

　　村庄发展动能不足的首要原因是集体经济薄弱。长期以来，受大城市发展的虹吸影响，集体经济不断退步。本世纪初，受集体企业私营化影响，集体经济实力又被大幅削弱。近几年，随着环境整治工作加强，支出增加、收入减少，集体经济实力进一步被弱化。缺人少钱，使得很多乡村庄在日常维护上都捉襟见肘，在产业发展上就更加力不从心。

　　根据对乡村振兴案例的调研，同样是经济薄弱村，但是在不同的村组织带领下，也会有不同的发展结果。在少数经济薄弱村脱困的成功案例中，都可以发现有具备企业家素质的人在村组织中起到团队核心作用。他们有着较强的学习能力和主观能动性，有克服困难的勇气和智慧，能抓住机会整合各种资源为乡村发展服务。因此可见村庄发展动能不足的深层次原因是村组织能力不强。

　　此外有一点值得担忧，随着引进企业门槛的提高和项目质量的提升，有些实力弱小的村集体正在被引进的产业逐渐边缘化，可能会失去未来发展的主导权，这也将为村庄未来的发展埋下隐患。

　　三、投资建设资金缺口大，亟须进行制度创新

　　建设资金缺乏是现阶段制约村庄发展的最大瓶颈。三年来，本市城郊乡村投入了大量人力物力进行环境整治，目前生态环境和宜居风貌等方面的水平已有显著提升。但要进一步发展第三产业，仍然需要投入大量资金进行道路基建和农宅改造，才能够实现筑巢引凤。以单个村庄计算，其道路黑化、宅基地流转租金、农宅改造建设等费用，就需要数亿元。这笔建设资金缺口，犹如横亘在发展道路上的巨大龙门而难以跃过。仅有少部分获评美丽乡村示范村的村庄，能获取市、区、镇各级政府的扶持资金进行发展建设，大部分村庄则是受困于资金不足而寸步难行。

　　村庄的建设属于中小规模的固定资产投资，其特点是小而散、管理成本高、直接收益低，并不很适合政府直接投资和管理，应吸引社会资本积极参与投资建设。但目前农村仍存在制度制约，使得农村集体资产的用益物权无法得到资本市场的认可，尤其是“三块地”资产。虽然新修订的《土地管理法》允许集体经营性建设用地直接入市，但各级政府的相关制度建设推进缓慢，导致集体土地资产难以资本化，政策红利无法兑现。

　　乡村亟需的政策制度迟迟无法出台的同时，却有一些先知先觉的房地产企业跑马圈地。有些村庄因为缺乏资金，而引入房产企业进行整体性开发，虽然在一定程度上解决了农村风貌改造和农村居住相对集中的任务问题，但也因此将未来的政策红利拱手让人。

　　为此，建议：

　　一、进行乡村产业融合发展分类分区规划

　　结合城郊融合类乡村的三个产业发展方向：服务城市发展、承接城市功能外溢和满足城市消费需求，进行合理的分区和科学的规划。

　　首先，对于服务城市发展这一类，其特点应是“近郊分布式”。以郊区养老产业为例，对交通便捷性有一定要求，并且需要在各区域均衡布点。

　　其次，对于承接城市功能外溢这一类，其特点应是“分工集聚式”。以创意设计产业为例，乡村办公具有生态空间的比较优势，但也需要考虑产业发展的聚集效应。

　　最后，对于满足城市消费需求这一类，其特点应是“远郊连片式”。以田园综合体为例，城市居民的乡村消费需求已升级，单个乡村已无法满足多样化的需求，需要数个乡村连片开发，提供一站式的乡村休闲服务。

　　在产业融合发展分类分区规划的基础上，各村就可以结合自身的资源禀赋特点，进行进一步的产业定位细分选择。各级政府也应加强对各村的辅导和协调，形成互补发展的良性局面。

　　二、加强基层组织能力建设，提升发展的内生动力

　　一方面要制定相关政策，为乡村导入优质人才并留住人才，充实村组织力量；另一方面，要加强基层组织能力建设，着重选拔和培养具有企业家素质的核心人员，形成具有自主意识，能够进行自我学习、自我管理、自我服务的基层组织，并建立现代化、规范化的管理体制，提升乡村产业融合发展的内生动力。

　　三、加快制度探索突破，释放农村要素市场活力

　　受新冠疫情影响，人们开始有意回归农村。今年4月中央印发的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出要盘活农村存量建设用地、推进土地要素市场化配置。2020年新修订的《土地管理法》也允许农村集体建设用地直接入市。这些都意味着资本、劳动力、土地三大要素有回流农村的趋势，为激活农村要素市场营造了良好的外部环境。

　　应加快制度探索突破，释放农村要素市场活力，促进农村要素流动，提高要素使用效率。特别是要抓住新修订《土地管理法》施行契机，尽快制定集体经营性建设用地入市的实施细则，研究制定集体建设用地用益物权相关的规范制度方案，引导集体土地产权的市场交易。尽快实现农村土地要素资源的资本化，打破制约农村产业融合发展的制度瓶颈。

　　此外，在吸引社会资本参与乡村建设过程中，基层政府应督导建立囊括村民、合作社、集体、社会资本等多方的利益联结机制，明确由集体经济为主导，注意提升农户、家庭农场、合作社等经营主体在经营管理中的参与度，加强对弱小经营主体的辐射带动，提升乡村产业融合发展的可持续性。