关于加快构建长三角文旅市场联合执法机制的建议

　　一、背景情况

　　长三角区域文化旅游市场在全国举足轻重。近两年长三角区域文旅市场社会关注度高，以上海的“非法一日游”问题为例，仅2020年就爆发多次舆情，为此上海市区两级文化综合执法机构联合其它部门进行整治。但由于旅游涉及组团社、地接社、履行辅助人、导游等诸多主体，这些主体并非全部在上海运营，因此仅依靠上海本地的执法资源有些势单力薄，这也给整治带来了巨大难度。鉴于此，需形成区域内文化综合执法监管合力，方能更好整治各种文旅市场违法乱象，更好回应社会关切，满足人民对高品质文旅服务供给的需求。目前，五大综合执法机构中城市管理执法、生态环境执法两大机构在长三角区域已先后形成联合执法机制。2020年12月《长三角区域文物行政执法合作协议》签署生效。这些都为长三角区域文旅市场联合执法机制构建提供了借鉴。

　　二、问题和分析

　　（一）立法支撑不足。联合执法机制，首先需要有立法保障，尤其涉及跨行政区域的情况。但是，除去2020年12月份刚涉及到的文物，区域内不论是地方性法规、地方性政府规章还是政府规范性文件层面，都没有涉及文旅市场的联合执法机制。这就导致目前长三角区域文旅市场的联合执法仅仅是零星、片面的，无法形成合力。

　　（二）处罚裁量基准不一。区域内存在着针对同一违法行为不同地区处罚不一的情形。以学生家长关注度高的互联网上网服务营业场所（即网吧）一次接纳3名及以上未成年人为例，江苏省苏州市处罚幅度是警告+罚款人民币15000元+停业整顿，而浙江省温州市处罚种类仅有停业整顿。对于想要钻空子的经营者来说，显然温州的吸引力要比苏州大得多，从而可能导致温州网吧接纳未成年人案件发案率居高不下。这种同案不同罚的情形若长期放任不管，势必影响长三角区域文旅市场一体化建设和营商环境改善。

　　（三）案件协作机制缺位。长三角跨省级文旅案件查处，还未充分建立案件线索移送、证据互认等执法协作机制，检验检测报告等证据尚未互认共用，影响了一些重大案件的办理，以查处新闻出版领域重大案件为例，一地文化执法机构查处发行环节的重大案件后，因管辖权问题无法继续深挖出版、印刷环节的违法乃至犯罪问题，而有管辖权的机构因信息不对称而无法及时跟进。此外，没有相应的经费保障也是重大制约因素。

　　三、建议

　　（一）尽早开展长三角区域协同立法

　　从中长期角度着想，要争取长三角区域内省级人大、政府司法局等机构的支持，在地方性法规、地方政府规章层级实现协同立法，争取早日实现立法项目零的突破。其中争取区域内司法行政部门的支持，着眼于长三角区域政府规章层级的协同立法可能更容易取得进展。一旦成型，这也会是区域内第一个政府规章层级的协同立法范例。

　　从近期考虑，建议区域三省一市文旅行政部门联合出台有关政府规范性文件。在具体操作层面，要充分听取文化综合执法机构尤其是基层执法人员的意见与建议，进一步提高可操作性，充分展现长三角区域的地方立法水平。

　　（二）逐步推进裁量基准一体化

　　协同推进长三角区域文化综合执法行政处罚裁量基准一体化建设。区域内文旅行政部门应统一思想认识，打破传统的地方行政边界壁垒，从更高的长三角区域协同发展的角度，充分借鉴已生效的长三角区域生态环境行政处罚裁量基准的经验做法，同步开展统一标准的基准制订与修订，推动形成区域内裁量基准一致化。这里要强调的是，统一标准并不意味着完全忽略区域内各地经济发展水平、产业和规模客观存在的差异。在裁量基准确定的基础上，允许各地调整（增加或减少）相应的罚款金额，调整幅度可控制在法定最高罚款数额的10%以内，调整后的金额不得低于或者高于法定罚款数额。作出相应调整的规定应当报区域内省级文化和旅游行政部门备案。

　　（三）建立执法协作常态化机制

　　1.建立健全执法预警通报机制。针对各自区域内发现的带有普遍性、行业性、倾向性的问题，社会关切、群众关注的热点问题，及时向其他各方通报，其他区域的文化综合执法机构对通报进行进一步研判，对本区域发生的类似问题，尽早进行干预与整治。

　　2.建立案件线索移送、证据互认等执法协作机制。明确区域内文化综合执法机构在处理案件移送时应在规定时限内一并移交涉案物品等可能证据，实现出版物鉴定报告等检验检测报告的互认共用，避免重复、多头鉴定。

　　3.建立重大案件联合查处机制，强化违法行为全链条打击。对于长三角区域内某文化综合执法机构发现后查处的重大案件，相关文化综合执法机构应紧密配合，同时应采取措施落实经费保障。

　　（四）健全常态化保障机制

　　1.充分借助5G、云计算、物联网等新一代信息网络技术，有序推动长三角区域文化综合执法信息数据互联互通。同时，区域内文化执法力量可跨区联勤联动，加强重大赛事、大型展会等活动的执法保障协作。

　　2.围绕文化综合执法涉及到的领域，尤其是新兴、复杂领域，开展定期的跨区域联合执法学习交流培训，形成学习交流培训机制，共享教材与师资，并注重对基层执法人员的培训。探索挂职锻炼等交流模式，有序联合培养执法骨干力量。经常性开展跨省级行政区域的市场普法宣传等，进一步提高普法效果。