关于推进长三角地区环资案件跨域集中管辖的建议

　　一、背景情况

　　十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件”。环资案件的行为和结果具有明显的跨区域性质，跨区域集中管辖尤为必要。到目前为止，全国的司法机关大体上实现了环资案件的省级区域内部“小跨”集中管辖，但除了极个别最高院或者最高检指定集中管辖的案件以外，省级之间案件的集中管辖并没有形成常态做法，更不用说形成了固定的组织建制。2020年，上海市第三中级人民法院与江苏、浙江和安徽等相关法院签署《长三角环境资源司法协作框架协议实施细则》，细化了提供环资案件跨域立案服务的具体内容，对于跨区域诉讼的当事人而言，提供了极大的便利。但也没有涉及到省际集中管辖的问题。

　　二、问题和分析

　　（一）法律支撑不足

　　环资案件横跨民事、行政和刑事领域，同时涉及到检察院系统和法院系统的管辖权，并有多层审级问题，涉及到诉讼法、组织法，乃至宪法上的安排。目前仅有《行政诉讼法》明确涉及“跨行政区域管辖行政案件”，跨区域集中管辖改革存在于法无据的困境。

　　（二）司法协作协议执行乏力

　　无论是在全国范围还是在长三角地区，各地检系统已经签署不少合作协议。但是跨域司法协作建立在自主协商基础之上，效力性、制度性较弱。即使有部分协议尝试进行制度创新，但这些制度创新也因为没有法律基础而出现运行困境。

　　（三）地方利益作梗

　　在环资案件跨域协作中，案件线索移送、重大情报通报、调查取证、信息资源共享等，属于地方“加分项”。但是，就集中管辖而言，对于失去管辖权的地方，就具有“自我革命”的性质。所以，各地方司法机关，一方面希望通过集中管辖实现环资案件审理的公正与效率；另一方面，在个别环资案件审理中，难免会牵扯地方重大利益。

　　（四）改革推进对接不畅

　　首先是“纵向不协调”，上下级机构、管辖范围存在不一致。检察院因为垂直管理，相对较好，法院纵向协调问题严重，如对于环资案件的民事、刑事和行政审判的“三合一”问题，很多地方的上下级法院不一致。还有“横向不协调”，不同地区之间做法不一致，甚至同一个地区的法院和检察院之间的做法也不一致。至于公安机关、市场监督机构、环保机关等的横向合作与互动，也是差强人意。

　　三、建议

　　（一）建构长三角地区环资案件办理的“信息共同体”

　　建议在现有法院、检察院办案系统基础上，通过“一网通办”和“一网统管”的一体化建设工作，建成长三角地区所有法检系统共用的环资案件办理内网系统，以便法官和检察官能够随时查询长三角地区的环资案件办理情况，方便跨域立案，避免重复立案，提升跨域调查请求等工作效率。同时，将该共用案件办理系统纳入长三角地区的办公网络一体化建设中，落实工作目标，明确考核机制。结合区块链等新科技，探索建立基于云计算的司法区块链服务平台，运用区块链公开透明、不可篡改等功能，把区域内环资保护相关的企业主体信息、排污信息、行政执法信息、司法活动信息等及时上网、上链，方便案件办理。

　　（二）理顺省内集中管辖机制，探索跨省办理模式

　　建议在长三角地区建立分层级的集中管辖模式，根据所跨行政区划范围的不同，将环资案件分为跨县区、跨地市、跨省市三级。其中，跨县区、跨地市行政区划的集中管辖可由“小跨”集中管辖机制来实现。在此基础上，对于跨省级区划的环资案件，为了实现信息对称，并避免出现明显的同案不同判和地方保护主义等问题，可以先由承办的司法机关（检察院或者法院）邀请与利益相关的其他地方司法机关派人参与，进行“协商会审”。

　　（三）建立制度化的案件移送、集中管辖机制

　　由于跨省级行政区划集中管辖的实质是跨省、直辖市对环境资源案件进行指定管辖，各省、直辖市的合作协议应报请最高人民法院、最高人民检察院批准方能生效。建议争取在三年到五年的时间，由三省一市法院和检察院通过“合作协商+指定管辖”的现有制度通道，建立制度化的案件移送、集中管辖的工作机制。考虑到上海作为长三角地区的“龙头地位”，建议选择上海市第三分检、三中院作为长三角地区环资案件集中管辖的一审案件办理检察院和法院，并以上海市人民检察院、上海市高级人民法院作为二审案件办理的检察院和法院。也可从“长三角生态绿色一体化发展示范区”开始“大跨”集中管辖试点，并逐步推广到整个长三角地区。

　　（四）修改程序法和组织法确认稳定的司法建制

　　争取全国人大常委会授权，利用五到十年，建立对跨省市环资案件进行“大跨”集中管辖的专门法院、检察院，并逐步通过修改程序法和组织法确认稳定的司法建制。考虑到“长江大保护”的整体性，可以建立一个管辖整个长江流域环资案件的“长江生态法院”，以及与之相配套的“长江生态检察院”。“长江法院”可以定位为中级人民法院级别，管辖整个长江流域跨省级区域重大一审环资案件，并审理跨省级区域一般环资案件的二审案件。在“长江法院”下面，可以再根据整个流域的地理构造，区分河段再设立接受跨省级区域一般环资案件一审案件的法庭。与此同时，检察院系统也做类似设置。但凡对跨省级区域案件进行集中管辖的法院或检察院的司法人员，直接由全国人大常委会进行任命，并由中央财政予以保障。