关于采用适度宽松和积极灵活的司法政策的建议

　　一、背景情况

　　为认真贯彻落实习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上的重要讲话精神，2020年3月，中央政法委会同最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部制定了《关于政法机关依法保障疫情防控期间复工复产的意见》。统筹疫情防控和经济社会发展是当前的重要任务，根据犯罪种类和犯罪情形的变化，适当调整政策方向，在司法领域采用适度宽松和积极灵活的司法政策，对新常态下经济社会健康发展，对新时代司法理念、政策和机制的改革都有重要的现实意义。调研发现，在司法领域，尤其是刑事领域长期存在着“严厉有余、宽松不足”的问题，灵活、柔性和善意的理念还有待进一步细化落实。

　　二、问题和分析

　　（一）刑事司法领域的实践操作力度畸重

　　1.立案标准过于宽泛。目前立案标准虽然在数额标准上具有客观性，但仍存在“有重大作案犯罪嫌疑”的主观标准，导致实践中对该标准把握过于宽泛，造成大量的刑事立案。

　　2.对“不立案”监督不足。大量案件撤案之后处于“终止侦查”的“悬而未决”状态，缺乏对涉案企业家明确的法律评价，容易引发所属企业上市受阻等困境。

　　3.强制措施的精细化不够。出于对考核和侦查等办案需要，司法机关倾向于采用更为严格的人身强制措施，对于强制措施的适当性和必要性考虑不足，分类区别对待的把握不够精准，缺乏对信息技术的充分利用。

　　（二）对企业资产的查封、扣押、冻结操作的规范性有待加强

　　1.“与案件有关”的资产标准规定不明。司法实践中，侦查机关为防止犯罪嫌疑人转移财产，不区分“合法与非法”、“与案件有关与无关”，而是先行查封、扣押、冻结立案时的所有财产。

　　2.查封、扣押、冻结资产的解除措施不及时，不主动。司法机关在发现不属于与案件有关的财物后，很少会主动立即解除强制措施，最终的情况往往是“一扣到底”。

　　（三）企业犯罪不起诉制度有待构建和完善

　　民营企业是推动我国经济发展的重要力量，但因缺乏有效的合规指引，大量民营企业因违法被制裁，民营企业家身陷囹圄，甚至企业倒闭破产。目前对已达到起诉标准的涉案企业，即使情节轻微，只能适用酌定不起诉。但对于组织体基本健全、具有明确的守法倾向、能主动整改解决其管理上漏洞，足以避免再次违法犯罪的企业，在刑事诉讼中缺少一个从宽处理的程序。

　　三、建议

　　（一）转变司法观念，切实落实刑事司法领域的慎刑理念

　　1.严格执行立案追诉标准。建议引入检察机关对侦查机关撤销案件之后的处理的诉讼化审查，防止撤案之后的“悬而未决”不确定状态，并且强化立案监督，防止企业家因错误立案而被追诉。

　　2.调整考核标准，降低审前羁押率。检察机关对承办人廉政风险考核的重点在于倒查“不捕、不诉、不判实刑”，导致承办人即使没有廉政违规行为，也不敢轻易作出前述三种行为。建议扭转这种倒查模式，对“批捕和起诉”加大考核，由此释放承办人压力，促进更多“非羁押措施”的适用。

　　3.细化逮捕措施的必要性标准。建议针对不同犯罪适用不同程度的强制措施，如区分经济犯罪、职务犯罪、非暴力犯罪、从犯帮助犯，轻微刑事案件（三年以下）等采取非羁押性强制措施，并利用目前先进的电子设备、人脸识别等信息技术手段助推非羁押强制措施的适用。

　　（二）明确查封、扣押、冻结企业资产相关实体与程序规定

　　1.从严把握“与案件有关”标准。明确“与案件无关”的具体标准及严格坚持“比例原则”。执法机关原则上不查封、扣押、冻结关系企业正常生产经营活动的重要设备、资金和技术，即使必须查封、扣押、冻结，也尽量采取拍照、复制等方式提取证据或者为企业预留必要的流动资金和往来账户。

　　2.积极救济查封、扣押、冻结机关拖延解除的情形。建议检察机关进行实质性审查，要求承办人明确提出涉案财物与合法财物的必要区分，发现侦查机关的过度查封应及时解除。审判机关可以直接解除在审理过程中发现的与案件无关的被查封、扣押、冻结财物。

　　3.对于查封、扣押、冻结措施的灵活、宽松适用。针对涉案企业的地块被冻结，可采取提供等值财物交换之后解封，避免拍卖、估价等复杂流程。针对涉非法集资犯罪的企业，如果企业仍能正常运营但暂时无力还款，可采取“债转股”的形式，不但保证企业正常经营，还可以长期规划还款，避免直接拍卖导致企业破产。

　　（三）推广对企业犯罪适用附条件不起诉的经验

　　2018年上海浦东新区检察院出台了《服务保障浦东新区营商环境建设12条意见》，对于企业犯罪案件，检察院将聘请专家团队从经济安全、公共利益、市场秩序等方面进行综合评估。一方面提出可行性检察建议，规定涉案企业在一定时间段内进行整改；另一方面评估有无必要对涉案企业启动相关程序，对于整改到位认罪认罚的企业，依法适用不起诉。因此，从维护市场经济、保护企业利益的政策出发，在已有的经验基础上，可以在上海乃至全国范围逐步推广，并在刑事程序法中探索构建对企业犯罪的附条件不起诉制度。