关于打造老港静脉产业示范基地重塑上海循环经济体系的建议

　　一、背景情况

　　大力发展静脉产业，是解决目前上海资源浪费、资源使用效率低下的有效措施。但是在现有体系下，回收和再利用体系过于分散，再生资源利用领域得不到产业化和规模化发展，主要表现在：缺乏土地资源支撑；缺乏对回收企业的物流、处置支持，产业上下游对接不顺，回收企业不正规；缺乏再生资源的深加工能力，资源处置技术亟需提升；源头端缺乏宣传教育，部分可回收再利用资源流入生活垃圾中进行焚烧或填埋。因此，推动静脉产业园的建立迫在眉睫。早在2009年，市政府批复了《老港固体废弃物综合利用基地规划》，明确将老港固废基地打造为上海静脉产业园示范点，将可回收物处置和再利用纳入老港固废基地，能进一步完善我市生活垃圾处置系统，也为老港其他类别的垃圾分选出可回收物进行就近消化提供了保障。

　　作为静脉产业示范基地，老港可通过场地的保障、税收优惠政策的试点，以园区内企业在发展过程中的问题为导向，不断完善税收政策，孕育和培养一批高质量的再生资源回收利用企业，加快传统企业向创新和高新技术转型，从而给上海整个静脉产业提供可持续、可复制的经验。之前再生资源回收体系缺乏政府和市场监管，通过老港静脉产业园的试点打造，可改变原有模式，将产业园作为园区企业的主要管理者，有序组织，通过整个运营管理模式的完善和优化，为构建更健全的产业体系、更完整产业链提供样本。

　　二、问题与分析

　　将老港打造成为静脉产业示范园区，建立静脉产业中心还面临一些实践瓶颈。

　　1.以企业为主体的园区建设推进途径存在利益冲突、多部门协调不畅的问题

　　静脉产业园区在开发和运营过程中大多数采取“政府搭台、企业运作、社会参与”的模式，由一个或几个企业来主导策划、运作。但是，在实际推进过程中，存在市、区、乡镇以及多部门利益冲突和多环节协调问题，企业无法较好地协调土地、规划、环保、工商等相关部门的关系，由于土地、环评等问题造成项目实施滞后。

　　2.园区土地性质和总量需求受到不同层级城市规划和部门思路差异的制约

　　目前国内的静脉产业园区往往是依托已有的固废处理设施向外拓展形成，由于固废设施数量较多而占地面积较大，而外围土地可能是在城市总体规划、分区规划或控制性详细规划中已定为其他类型用地，要改为市政公用设施用地、工业用地需要经过不同层级政府部门的论证。在土地置换、土地性质和权属改变过程中可能会受到不同政府部门战略思路差异的制约。

　　3.法律法规和政策支持力度不足。静脉园区建设是区域可持续发展的新模式，需要固体废弃物法律法规的支撑。我国在循环经济方面仅出台了少量的法规，大部分领域仍是空白，现有的法规存在可操作性差。此外，还缺乏推动静脉产业发展的法律法规支持和再生资源产业环保控制标准和技术规范。在区域乃至全社会层面，还存在行政区域或工业园区之间的静脉产业链、固体废物协同处理、专业回收系统尚未形成等问题，推动循环经济发展的外在动力和内在利益机制没有普遍形成。

　　4.管理体制和运行机制尚未理顺

　　发展静脉产业需要政府各部门的齐抓共管和组织协调，各区在推进循环经济建设，以及城市再生资源回收及再生产方面，缺乏统一的规划和组织管理，行动缺乏协调性。从国内外循环经济发展实践看，发展的主体主要有政府、企业、社会团体和公众等，但目前发展循环经济的各个主体的责任和义务尚未界定清楚，还未形成国际惯例的“政府主导、市场推进、法律规范、政策扶持、科技支撑、公众参与”运行机制。

　　三、建议

　　1.明确老港静脉产业园的基础建设和功能布局规划

　　除城市基础回收系统和集散、分拣、交易系统外，产业园应重点明确以下功能：一是加工利用系统。根据城市可回收物废物产量、回收网络的回收效率等情况，确定园区内再生利用企业的类型和生产规模。二是信息网络系统。信息网络平台要覆盖回收网点和再生资源集散交易中心，实现园区内外物流信息的传递与共享，协调固体废物的运输情况和园区内再生利用企业的生产情况之间的关系；覆盖再生资源交易市场及相关商品生产企业，实现园区内再生利用企业与再生资源交易市场和商品生产商之间的信息传递与交流，提高商务活动效率。

　　2.以老港为静脉产业中心，建立逆向资源回收网络体系

　　制定城市静脉产业发展规划，明确商品生产商及城市消费者对于可回收物回收行为的责任；提高专业再生利用企业生产工艺和技术水平；提高从业人员专业素质。在再生资源经营企业与商品生产企业之间建立产业链。通过签订委托代理合同，在再生资源经营企业和商品生产企业之间建立稳定的产业链，实现物流和信息的流通，完成对强制可回收物的委托回收、再利用和资源化；再生资源经营企业统一规划、布置城市再生资源回收网络，建设城市静脉产业生态工业园，促进城市静脉产业向着正规化、专业化、规模化方向发展。

　　3.建立合适的激励规制政策，确保静脉产业园的常态化运转

　　首先需注重源头市场的开发。譬如老港焚烧厂的垃圾发电，通常要达到一定的规模才会产生经济效应，因此，需要形成对其稳定的垃圾供给，而来自源头端的稳定供给在于居民分类习惯的养成。现在的激励机制有较好的理念，比如“绿色帐户”作为垃圾分类的激励措施，目前仅针对干湿分类，将来通过功能性的拓展，使得可回收物也纳入奖励机制内，建议利用绿色账户平台的资源，由政府组织社会各单位，整合人、技术、资金等资源，将绿色帐户这一激励机制推向新高度。其次，再生品进入市场，面临成本劣势和传统观念的排斥，需要通过补贴、减税以及公共部门的示范推广等行为来开辟静脉产业的终端市场，推进产业的整体发展。

　　4.老港静脉产业园运营应采取公私合作，特许经营模式

　　政府部门以合约的形式允许民营企业进入垃圾收集、处理、再生利用等静脉产业领域。可先由政府主导，将静脉产业园区的选址和土地纳入城市总体规划、环卫专项规划或区域控制性详规。在投融资主体上，静脉产业园区主要为对接动脉产业和城市发展服务，涉及产业多、专业化强，投资主体多元化势在必然。可建立关键项目财政补贴制度、出台融资担保和贴息等金融措施、鼓励金融机构向静脉产业企业融资。