关于优化本市政府外聘法律顾问制度的建议

　　一、背景情况

　　十八大以来，建设政府法律顾问制度，建立以政府法制机构人员为主体、外聘法学专家和执业律师兼职参加的法律顾问队伍，得到了中央及各级地方政府的高度重视。2015年，本市率先发布了《关于推行政府法律顾问制度的指导意见》，政府法律顾问制度在本市得到了全方位的发展：法律顾问的职责定位更加明晰，主要工作都已经有章可循；市区两级政府的法律顾问聘任流程基本成型，人员配备基本落实，街镇政府对法律顾问的使用也有显著提升；政府法制工作人员在依法行政中的角色日益吃重，外聘顾问也在帮助政府避免法律风险中可圈可点。比如，市政府聘任的兼职法律顾问在制定金砖银行东道国相关协议、共有产权保障住房立法、“长江客船翻沉事件”后续处置等重大事项中都提供了非常有建设性的意见，并常规性地参与市政府层面的行政诉讼和行政复议工作。可以说，“1.0版”的政府法律顾问制度已经在本市落地。

　　二、问题和分析

　　在落实中央要求和本市的制度规划中，还存在一些问题，尤其是外聘顾问聘而不用是比较普遍的现象。障碍外聘顾问发挥功效的主要障碍在如下几个方面：

　　1、针对政府外聘法律顾问的重要性，部分政府领导认识还待提升

　　部分领导视聘用外部法律顾问仅是上面的“要求”，只是为了“装点法治门面”。越是基层政府的领导，对外聘法律顾问重要的认识越少。究其原因，他们没有或者少有使用法律顾问的经验，对此没有“获得感”。此外，在行政决策中，政府领导不仅需要知道是否“合法”，更要寻找解决问题的“办法”，有时甚至 “办法”重于“合法”。反之，外聘法律顾问更擅长分析“合法”，而短于提供“办法”。这两种工作逻辑的差异，在客观上也会让部分政府领导对外聘顾问敬而远之。

　　2、配套资源供给上，团队整体处于人员短缺状态

　　既擅长法律实务又懂得政府运作逻辑的兼职法律顾问人才并不多，同时政府在该项工作中的配备资源投入也相对较少。调研发现，市区两级政府法制办公室的工作人员大都处于超负荷工作状态。外聘的法学专家和执业律师，不乏名家与专家，但是其中一大部分对政府决策逻辑并不熟悉，也因本职工作繁忙无暇顾及，因此不能对政府提供常态性的法律服务支持。同时，相对于政府在其他方面的资金和其他资源投入，各级政府及其部门在购买法律服务上的投入相对较少，并不能有效通过市场化的方式实现对高水准法律服务的购买，更不用说实现“量体裁衣”式的个性化服务。

　　3、聘任、选用外聘法律顾问的工作机制还待完善

　　市区两级政府尽管都有文件指导外部顾问的选聘，但是在操作中还存在不规范的问题。至今，相当一部分区政府还没有在公开渠道上公布所聘外部顾问的姓名、单位与专业背景。在使用外部顾问过程中，作为聘用方的政府或者政府部门、作为“主力球员”的政府法制工作人员和作为“替补球员”的外聘法律顾问三方互动的工作机制并不明确。在实践中，政府需求方对外聘法律顾问的需求，有时主动，很多时候很被动。反过来，外聘法律顾问被动“等活”非常普遍。对外聘法律顾问的考核机制并不健全。法制办/司法局对外聘法律顾问的工作进行“合同管理”，但合同的约定通常比较粗，在现阶段没有也无法做量化管理，导致法律顾问工作干多干少一个样。

　　三、建议

　　为了更好地落实已有的制度设计，充分发挥政府法律顾问的功效，提升上海依法行政的水平，建议适时推进符合法治上海建设需求的“2.0版”政府法律顾问制度。

　　1、提升政府领导实质使用外部法律顾问的“获得感”

　　在处级或者以上领导的培训课程中，酌情纳入对政府法律顾问制度的介绍，重点以案例来说明用的好处和不用的坏处。同时，以落实中办和国办联合发布的《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》为抓手，加大对违法行政事件的领导问责力度，以推动政府领导切实把法律顾问“用”起来。

　　2、改善工作机制，推进受聘专家使用的精细化操作

　　（1）优化政府外聘法律顾问的公开遴选程序，由市司法局建设“上海市政府外聘法律顾问工作平台”，公开发布本市各党政机构的顾问需求信息、入选顾问的公示与任免信息，并建设入选顾问的个人信息库，方便社会大众查询与监督。（2）建立规范化的用人流程。根据法制机构和外聘顾问立场属性的不同，在分工上有所侧重。行政复议、行政诉讼及规范性文件等常规性、技术性工作可由法制机构工作人员承担，而党政重大决策和跨部门立法等对法律意见独立性和客观性要求高的工作由外聘法律顾问承担。事前合规性审查意见书必须有法律顾问独立的法律意见和签名，相关资料和后续法律后果作为政府法治考核和顾问履职考评的重要依据。（3）对外聘顾问实行分级、分类管理，实施差异化、数量化的履职考评与激励机制。对于担任政府外聘法律顾问的律师专家，其劳务回报应当实行“准市场化”的原则，确保法律顾问工作的持续性。

　　3、加强专业人才培育

　　（1）市司法局加强对外聘法律顾问的培训，委托市委党校、市行政学院或者其他高校开办“政府外聘法律顾问高级人才进修班”，对入选各级党政机关外聘法律顾问的法学专家和律师进行履职培训。（2）由市法学会建立适合担任政府外聘法律顾问的法学专家库。除了专业教学与研究业绩介绍以外，着重体现入库专家担任政府法律顾问方面的履历和业绩。该库以本市的法学专家为主体，适当纳入其他在全国范围内特别优秀的法学专家。（3）由市律师协会建立适合担任政府外聘法律顾问的律师专家库。