刘小兵：关于如何科学考核财政支出执行进度的建议

　　为了解决“年底突击花钱”问题，有效提高财政资金使用效率，国家近年来花大力气开展了预算管理改革和支出进度考核工作。财政部于2015年9月下发《关于印发地方预算支出进度考核办法的通知》，将预算支出进度列入国务院对地方的重要督查内容。各地根据财政部的要求制定了关于加强财政支出执行管理的各种办法，纷纷出台了考核制度开展对财政支出进度的督促和考核。

　　为了客观评价国家加强对地方预算支出进度考核的政策效应，我们组织了专题调研，与相关主管部门、委办局和基层部门召开了多次座谈会，深入了解现行加快财政支出执行进度的政策文件，研究了现行政策执行中存在的问题和可能的隐患，并对当期加快财政支出进度的考核措施提出政策建议。调研中，我们发现：

　　1、按照时间进度考核支出进度，部分违背客观规律。调研中，财政工作人员普遍反应如何定义财政支出进度的“快”和“慢”？现行的考核制度，主要按照时间进度进行均匀的考核。可是，财政支出进度慢于时间进度，就是“慢”吗？财政支出进度快于时间进度，就一定“好”吗？财政支出的进度存在客观的规律和季节性因素，比如：学校的建设项目，大多都是寒暑假期间进行施工建设，财政支出具有相应的季节性，从而按照均匀的时间进度考核，不符合部分财政支出的客观规律。因此，严格按照时间进度来考核支出进度容易违背财政支出的客观规律。

　　2、加快财政支出进度需要整体协调，不能仅由财政和财务人员负责。在各级部门的严格考核下，实际压力都集中到财政部门，具体到执行部门又集中到财务人员。调研中，普遍反映的是，财政支出进度，不能仅依靠于财政部门，更不是财务人员能够完成的事情。因为，财政支出涉及到财政的各个环节，需要整体协调，而不是仅把压力放到财政部门。这不利于切实加快财政支出进度，而只会产生财务上的数字操作来实现财政支出进度的“加快”。

　　3、片面强调加快财政支出进度，容易破坏财政纪律并产生隐患。财政支出进度受到各级政府的考核，为了满足这种考核排名，容易迫使部分支出产生违规和埋下隐患。比如：大型的基本建设项目，需要依照合同进行拨款进度，为了保证建设质量，以前拨款进度往往慢于建设进度，但是这种情况下就放慢了财政支出进度，为了满足相关的进度考核而加快支出进度，可能带来系列问题。同时，大额设备的采购需要留有保证金，为了满足支出进度的考核，而将保证金提前支付，这都可能带来未来隐患，也破坏了财政管理制度的严肃性。还有，部分的项目能够实现“以拨代支”，从而部分地区利用“以拨代支”实现支出进度的加快，这不利于财政资金的安全和监管。

　　由此，建议：

　　1、剖析财政支出执行进度缓慢的原因，尊重财政支出的客观规律。考核财政支出执行进度的核心目的在于，充分发挥财政职能作用，盘活存量财政资金，提高财政资金使用效益，而不是在于按照时间进度均匀考察支出进度。对于财政支出进度缓慢问题，应该在尊重财政支出规律的前提下，深入剖析财政支出缓慢的具体规律和特征。财政支出进度缓慢，既可能是支出项目的客观规律，比如：季节性因素、安全性因素、周期性因素等等，也可能是预算问题、资金拨付、政府采购等问题，因此应当针对不同的项目实行不同的管理方式，而不是简单一刀切的进度管理。

　　2、围绕财政支出进度缓慢问题，进行综合财政绩效改革。解决财政支出进度缓慢问题，应当从根源上找原因，从根子上想办法，从根本上解决问题，而不是仅停留到进度考核上。解决财政支出进度缓慢的核心在于提高财政资金使用效益，应该围绕财政资金效益提高来进行综合财政制度设计，应对包括预算的编制、审查、批准、监督，再到预算的执行和调整问题。围绕这个方面，应对进一步深化完善预算管理改革，健全财政支出管理长效机制，从而进一步提高财政预算管理水平，适应现代财政预算管理的需要。

　　综上所述，财政支出进度缓慢的问题，确实存在并重要，但不宜仅从加快财政支出进度的角度来加快财政支出进度，核心在于财政支出方面的整体改革与协调，应当在深入研究财政支出进度缓慢的原因和总结不同财政支出类型的客观规律后，实施系统全面的财政支出政策改革，以避免短期内财政部门的疲于应付，完全按照时间进度进行均匀的财政支出，这既违背了财政支出的客观规律，又不利于充分发挥财政职能作用，盘活存量财政资金，提高财政资金使用效益。