民革上海市委会：关于上海郊野公园功能体系营造与规划的建议

　　一、背景情况

　　上海自第十次党代会明确提出了建设生态宜居城市，并紧密结合地域特征、城市特点和行业特色，围绕“系统化、精细化、功能化”，全力推动了“绿地、林地、湿地”三地融合发展。上海将规划建设21个郊野公园，第一批启动的有闵行区浦江郊野公园、嘉定区嘉北郊野公园、青浦区青西郊野公园、松江区松南郊野公园、长兴岛郊野公园等五家，后来又增加了广富林郊野公园、金山区廊下郊野公园，也就是所谓的“5+2”。7个郊野公园共计占地126.8 平方公里，总投资近 40 亿元。但目前上海郊野公园的发展建设、管理与运营尚未形成相应的系统和规范，功能体系营造和规划设置都还缺少系统性的研究和定位。

　　二、问题及分析

　　1.郊野公园与周边乡土文化、景观融合不充分

　　目前上海的郊野公园在功能体系的营造上往往采用多种功能综合设置的形式，结合“自然观光”、“文化艺术”、“运动休闲”、“生产体验”等多个游憩资源，造成了一定程度的同质化倾向，未能有效的凸显乡土文化的地域性，缺乏郊野公园所应具备的自身特质性。

　　2.郊野公园生态涵养及周边环境关联方案有待完善

　　生态涵养是郊野公园主要的功能体系之一，郊野公园本身就是城市的生态屏障。生态环境是一个系统工程，是一个相互关联的体系。目前上海郊野公园在功能营造上并未充分结合上海整体的地貌特征、水体特性和气候特点通盘考虑，全面规划布局。

　　3.郊野公园一体化功能体系有待进一步构建

　　郊野公园的功能分为必要功能和选择性功能，必要功能主要有生态保护、城市边界控制、雨洪调蓄等；选择性功能主要有休闲游憩、文教科普、健身运动、农业生产等。目前上海在郊野公园的功能体系整合上缺乏统一的规范。不但无法充分发挥应有的功能效应，而且还造成一定的功能浪费。

　　4.对郊野公园的配套用地缺乏有效的协调和保障

　　在我国现有的土地制度框架内，郊野公园的土地获得方式主要是通过申请划拨或公益征用。可是，在市场经济条件下和现实土地价格高扬的背景下，影响了地方政府和土地所有权集体对郊野公园供地的积极性。因此，郊野公园的公共配套设施用地碍于政策和启动资金的制约，在土地获得上使用了一系列变通手段，引起了一些不必要的“后遗症”。同时，郊野公园幅域较大，区域内涵盖多种土地类型，在建设时，要确保郊野公园按既定规划顺利开展，又不被城市扩张所侵扰，这样一套完备的专属于郊野公园的政策法律保障体系也有待构建。

　　5.郊野公园的营运管理机制有待完善

　　在郊野公园的营运管理过程中，首当其冲的是人员问题，这么大郊野公园需要养护、行政、服务、安保、保洁等一大批工作人员，这些工作人员的编制，待遇和人数核定应该由相关各部门协商解决；其次是对于郊野公园的规划建设，园林和城市管理部门往往充当着组织协调和绩效评估的角色，郊野公园所在地政府则是属地管理机构，这样的属地管理缺乏专业性。

　　三、建议

　　1.通过各种方式将乡土景观和郊野公园充分融合表达出来

　　首先是因地制宜的保留和提升，最大限度地保留好区域内的水体、植被和建筑物等乡土资源，在保留的基础上加以改造利用和提炼。同时要对周边资源进行整合和创新。主要是对周边乡土资源、物资空间和地域文化的整合。在乡土景观的创新上，主要是运用现代化的信息以及智能化的声、光、电技术，营造出具有科技感并能反映乡土气息的乡土景观项目，唤起历史与现实的双重认同感。

　　2.建立郊野公园与周边环境的生态涵养评价体系和生态修复预案

　　体系包括自然性、稳定性、人类威胁三个评价指标。其中最重要的是稳定性，稳定性最主要的表现方式就是生态平衡，稳定性反映了生态系统等对环境变化的内在敏感程度。例如，对郊野公园的建设和营运应该参照周边地区的环境条件、自然植被、地形地貌等因素，并与这些因素有机融合，避免破坏原有的区域性生态平衡。利用郊野公园营建的契机，分析郊野公园周边环境指标，查找生态问题，制定相对应的修复计划，在郊野公园的建设和营运过程中，对周边环境进行一次全面、系统的生态修复。

　　3.根据N+X公式，对郊野公园的功能进行选择性整合

　　构建郊野公园一体化功能体系的模式应该是N+X，N代表必要功能，X代表选择性功能。在结合郊野公园周边城市效能的基础上对郊野公园的功能进行选择性整合。比如青西郊野公园是上海的水源保护地，本身又是上海的重要湿地，对西郊野公园的功能构建就应该以水源保护这个效能为核心；松江广富林郊野公园地处松江大学城核心位置，本身又是一个史前人文遗址，在郊野公园功能体系架构中文教科普就应该适当的凸显。

　　4.建立郊野公园专属法律保障体系

　　建议上海出台相应的激励政策与具体的补偿措施，并制定具有强制性约束力的法规或规章，而不仅仅是部门指导意见或宏观政策。另外郊野公园建成后的营运管理活动，也需要制定相应的法规予以规范和约束。如郊野公园养护管理办法等，明确郊野公园的主体监管单位。

　　5.郊野公园运营管理的原则建议

　　一是人员就近安置，原本因为郊野公园建设征收、流转土地受到影响的人员应该优先安置在郊野公园工作，包括：原来土地上的自耕农，被征收土地企业的员工等。二是政府购买公共服务，例如养护、安保、保洁等公共服务市场较为成熟的岗位，应该由政府向有资质的企业购买服务的方式来安排解决。三是建立共建和自治机制，将一些有意愿的专业企业纳入郊野公园的共建体系，组织区域内及周边居民群众开展自治活动，弥补阶段性管理人员的不足。