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[联合时报]弘扬法治精神 推进依法治市

2016-01-27

来源:联合时报

殷啸虎

吴家平

  推进依法治市,建设法治上海,是“十三五”上海经济社会发展的主要目标之一。

  上海明确提出,以法治思维和法治方式推动发展,发挥法治在统筹社会力量、调节社会关系、规范社会行为中的引领和规范作用,推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。

  昨天下午,市政协委员分组讨论市高级人民法院、市人民检察院工作报告,就弘扬法治精神、深化司法体制改革、加强依法行政、开展立法协商等问题展开深入讨论。

  三份“清单”助依法行政

  殷啸虎(市政协常委上海社科院法学研究所副所长)

  无论是政府工作报告、规划纲要,还是“两院”报告,对法治政府建设都琢磨很多,亮点不少,强调政府工作要有法治思维。

  说到依法行政的核心问题,我认为包括依法约束政府权力、依法规范政府行为、依法保障公民权利这三点。要做到这三点,需要落实三份“清单”,第一是“权力清单”,法无授权不可为,给政府权力套上紧箍咒,行权要合法;第二是“责任清单”,法定职责必须为,这就要杜绝懒政,增强行政管理执法的主动性和能动性,特别是能动性,要运用创新思维把该办的事情办好;第三则是“负面清单”,厘清市场、政府和公众个人的权力边界。

  今年的“两院”报告反映出司法体制改革对依法行政有较大的促进作用。但是有些数据,比如单纯说行政机关败诉率为4.6%,只是反映依法行政水平提高的一个方面,并不能说明全部问题,因为缺了关键的撤诉率这个数据。

  法院“第三方评价机制”不可少

  吕红兵(市政协委员中华全国律师协会副会长)

  目前,上海一中院、二中院分别委托上海社科院、华东理工大学等开展第三方参与评估。今年1月12日,一中院发布由上海社科院法学所受托评估的全国首份“司法公信力”第三方评估报告,成为上海推进司法改革的新亮点。我认为,应当从直接性、重复性、专业性、公正性的角度,更多开展对法院专项工作的第三方评估。

  最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》中指出“探索建立法院以外的第三方评价机制,强化对审判权力运行机制的法律监督、社会监督和舆论监督”。

  律师是专业的法律工作者,与法官、检察官同属法律职业人,构成法律职业共同体,更能够从专业的角度就案论案、就法论法。因此律师的评价一定更专业。

  建议由上海律师协会组织执业律师,定期对上海法院进行专项工作评价,并出具独立第三方评估报告,进一步完善对法院的第三方评估机制。

  陪审员制度应立法完善

  周秀芬(市政协常委徐汇区政协副主席)

  为更好地保障人民群众有序参与司法,促进司法公正,去年全市法院积极推进人民陪审员制度改革,完善参审机制,扩大参审范围。全年人民陪审员参与审理一审案件达6.48万件,陪审率达96%,令人振奋。我建议通过立法手段,对这项制度予以完善。

  当前,人民陪审员制度并无完善的法律体系进行规范,陪审员制度法律规定过于简单,陪审员制度设立的宗旨、法律地位、适用范围、选任程序及具体案件陪审员之确定等,都缺乏统一、系统、规范明确的规定,并且相关规定散见于不同法规之中,这与人民陪审员制度的重要性甚不相符。作为我国司法改革重要内容之一的陪审员制度,需要从立法角度进行法律法规的梳理和补充,必须在改革试行的同时进行立法完善工作,将陪审员制度作为一项基本原则进行规定,并同时在各实体法和程序法中作出相应规定。

  在现阶段试点过程中,要及时跟踪指导,通过实践进一步研究、发现和解决问题,需要就各方面进一步细化改革内容,完善配套规定,使其更具有可操作性。

  进一步推进立法协商

  李芬华(市政协常委社会和法制委员会常务副主任)

  科学立法是建设法治上海的重要一环,必须依靠社会各界的积极参与,而来自各个界别的政协委员理应成为参与立法协商的重要组成之一。

  市政协从2010年开始积极推进政协委员参与立法协商,积累了许多宝贵经验。除了相关制度机制的不断完善外,形式上也在不断创新,至今已形成电话、书面意见、网络以及召开专题座谈会等,收集委员意见的各类渠道。而对于事关本市经济发展大局的重要法律法规,我们还会组织委员进行专题调研,深入研究修法意见。如2014年出台的“上海自贸区条例”,就凝聚了经过委员数次走访调研,最终形成的整整87页建议。2015年,我们还探索了与政协平日视察考察相结合的方式,通过委员实地走访,为法律法规提供更具针对性的建言。

  未来,我们还将进一步完善工作机制,更多地协同政协各专委会共同参与到立法协商的工作中来,以扩大委员参与范围。同时与人大、政府有关部门,就委员意见的反馈机制作出探索,以更好地调动委员积极性,提升履职水平。

  让“政府法律顾问”更有作为

  吴家平(市政协委员上海远东律师事务所主任)

  上海政府法律顾问制度实施以来,各级政府大力推进。特别是市政府选聘了7位专职律师、5位法学专家作为法律顾问,并制订了相关的制度,发挥了良好的作用。各区政府、委办局也都在全面推进聘用工作,切实将中央依法治国的要求落到实处。

  如何选聘法律顾问,如何进一步发挥法律顾问的作用?

  首先,规范法律顾问的选聘制度。律师的工作受到律师法的规范和约束,然而现在部分选聘过程中,并没有严格按照律师法规定执行。

  其次,规范法律顾问的工作制度。在法律顾问的使用过程中,还存在着随意性较大的问题。建议在政府工作流程中,将听取法律顾问的意见作为一个环节嵌入流程,使法律顾问的工作制度化。

  最后,建立政府法律顾问绩效考评体系。对政府法律顾问参与政府事务的工作时间、工作成果等建立绩效考评体系,促使政府法律顾问认真履职。

  司法透明促进公正司法

  薄海豹(市政协委员上海金融学院法学院院长)

  说到公正司法,我觉得法院应进一步加强审判公开性、透明度,直播审判的力度可以加强。现在“立案难”的问题因为立案审查制改为立案登记制的缘故已经得到缓解,但是“执行难”仍然是问题。公正司法不仅体现在“判”,更体现在执行这个落实环节。

  我现在检察院挂职,从检察院角度来看,我觉得要加强对环境公益诉讼的监督力度,加强对政府行政不作为的监督力度,以及加强对民事、行政、民事执行案件的监督力度,促进公正司法的实现。

  公正司法要靠人来完成。司法体制改革对司法人才任务的冲击正在显现,司法战线人才流失怎么破?我想还应落在提升执业人员人身安全保障、提高收入、提升职业尊荣感上。要解决现在“案多人少”的困境,我建议法院与院校、律师建立更密切的联系,引入法学院学生担任法官助理实习生,在分担法院工作者过于繁重工作的同时,也让学生增强实务训练。

  完善法院人员分类管理

  陈宁(市政协委员台盟市委常委市二分院人民监督员)

  2015年,司法体制改革试点工作在全市法院全面展开。随着改革的逐步深入,人员分类管理工作也在一步步的推进。

  就目前而言,法院人员分类管理工作还存在着一些问题,比如,员额比与“案多人少”间的矛盾尚未得到协调,法官助理双重管理影响了审判效率,人员分类管理当前多侧重于政策层面,而没有完全上升到较为稳定的制度层面等。

  针对当前现状,在全市33%的前提下,应由高院统筹,根据人案比等国际通行规则,确定每个法院的具体员额比例和总人员编制。与此同时,应借鉴国外大学教授治校治学的经验,对法官助理实行法官全权管理。

  全面建立人员分类管理制度,必须紧密结合我国国情,在充分调研的基础上逐步完善。当前的重点在,建立科学的、符合中国国情的法官遴选制度,完善各类人员的交流机制,制定合理的法官助理管理制度和建立较为完备的法官职业保障体系四个方面。

  设立“执行局”解决“执行难”

  胡光(市政协常委上海胡光律师事务所主任)

  司法实践中,或多或少存在着“重审轻执”的认识误区,认为执行工作是审判工作的延续,将民事执行看成是民事审判的附属,很难树立民事执行的权威性,这也是造成“执行难”的一个重要原因。

  中共十八届四中全会发布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中,提到了推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。

  审判权与执行权相分离有利于实现从“重审轻执”到“审执并重”的意识转变,有利于实现执行工作的专业化,提升执行工作的质量与效率,还能发挥执行对审判的监督职能,促进司法公正与廉洁。审判权与执行权相分离在当前司法环境下有极其重要的意义。

  建议设立“执行局”切实解决“执行难”,法院审判后,直接移交执行机关执行。随着案件的复杂化,执行程序的运作需要更加完善的、针对性强的执行程序法予以进一步规范,还应制定独立的强制执行法,为审判权与执行权分离提供立法层面的根本保障。

  党员应带头依法办事

  查波(市政协委员市政协人资环建委副主任)

  离开法治,从严治党无从谈起。因此,我们要弘扬法治精神、树立法治思维,将“法治”一词贯彻于从严治党的全过程、全方面。

  一方面,在现有法律制度框架下,我们要加强党员干部的法治教育,培养他们的法治思维和法治理念。将他们对法律的敬畏转化为自身思维、行为方式,具备强烈的法律意识,做到尊重法治、敬畏法治、信仰法治。在日常工作生活中严格要求自己,不仅要带头懂法,而且要带头守法,做到依法办事、依法行政,成为大众心目中的“普法”积极分子和表率。

  另一方面,对于违法乱纪的党员,应该坚决依法处理,不能用党纪处分代替国法惩处和行政处罚。虽然党纪严于国法,但党纪处分与国法惩处属于不同的概念,惩罚的方式不同,结果也不同。

  党员和党员干部一旦出了问题,该党纪处分的党纪处分,该国法惩处的国法惩处,一切从严要求,才能保证党的先进性和纯洁性。

  建立法律人才培养的协同机制

  樊丽明(市政协委员,上海财经大学校长)

  人才的培养,是重中之重,法治上海同样离不开人才。当前我们最紧缺的法律人才,就知识结构来讲是复合型和国际化两类;从法学人能力和素质来讲,则需兼具实践能力和公平公正的价值观。因此,应当建立一种人才培养的协同机制,以提高法学人才培养的质量。

  对此,作为高校,我们义不容辞。首先应积极探索校、院(法院、检察院)协同机制,两院应为高校学子提供更多的司法岗位实习机会,让他们参与一些基础的、初级的法律实务工作。其次是校、会(律师协会)协作,派专业律师以导师身份,教授学生实务知识。再次是校校协同,以培养复合型的法律人才。

  最后是与国际机构、组织的协同,比如,可以派学生赴国外司法机构学习,为学生日后参与国际交流打下坚实基础。上海财大已在这些方面作出了探索,效果非常显著。